کتاب تخلّفات اداری کارکنان

فهرست
عنوان صفحه
مقدمه 9
فصل 1 13
جرم 13
جرم شناسی 16
انواع جرم 17
جرم کیفری 17
جرم مدنی 17
فصل 2 19
تخلّف 19
انواع تخلّفات اداری 20
مستخدم با کارمند دولت 22
مستخدم از دیدگاه قانون استخدام کشوری 22
مستخدم در قانون مجازات اسلامی 23
فساد 25
فساد سیاسی 25
فساد قانونی 25
فساد اداری 25
جرم شناسی 27
حقوق اداری 29
فصل 3 31
ماهیّت جرم و تخلّف 31
ماهیّت جرم 33
ماهیّت تخلّف 35
وجوه تشابه جرم و تخلّف اداری 36
وجوه اختلاف جرم و تخلّف ادرای 37
تخلّفات اداری فاقد جنبه جزایی 38
تخلّفات اداری واجد جنبه جزایی 39
نحوه تکوین جرم و تخلّف 43
مجازات و پیشگیری 44
فلسفۀ مجازات 44
اهداف مجازات و سیر تحوّل آن در مکاتب حقوقی 46
فصل 4 49
پیشگیری 49
پیشگیری اجتماعی جامعه مدار 53
پیشگیری اجتماعی رشد مدار 53
آموزش و پرورش و جایگاه آن در سیاست جنایی پیشگیرانه 57
علل و عوامل بروز تخلّفات اداری و جرائم مرتبط شغلی 62
عوامل اقتصادی 64
عوامل سیاسی 66
عوامل فرهنگی 68
عوامل مدیریّتی 70
اقدامات لازم در ابعاد گوناگون با رویکرد کاهش فساد اداری 72
راهکارهای اداری – مدیریتی 74
راهکارهای اقتصادی 75
راهکارهای سیاسی – مدنی 75
راهکارهای فرهنگی – اجتماعی 76
فصل 5 77
نتیجهگیری 77
منابع 85

تخلّف
تخلّف از نظر لغوی به معنای باز ایستادن، خلاف و خلف وعده، به عهد و پیمان عمل نکردن، سرپیچی و دنبال افتادن می¬باشد. در قوانین تعریف صریح از تخلّفات اداری دیده نمی¬شود؛ اما صاحب نظران علم لغت و علم حقوق کوشیده¬اند با توجه به ماهیّت و عناصر تشکیل دهندۀ آن تعریف مناسبی از آن ارائه دهند؛ به عنوان نمونه، در فرهنگ عمید ذیل واژۀ تخلّف، معانی خلاف کردن، خلاف وعده عمل کردن، خلاف گفته یا پیمان خود عمل کردن آمده است. استاد لنگرودی در ترمینولوژی حقوق، تخلّف را سرباز زدن از مقررات انتظامی یا اداری به وسیلۀ مردم یا کارمند دولت و مؤسسات عمومی، می¬داند.
تخلّف اداری
در حقوق اداری، تخلّف عبارت است از تجاوز مأمور دولت از مقررات اداری در حین انجام وظیفه. به طور کلّی هر نوع انحراف از شیوه¬های صحیح و قانونی انجام وظایف و استفادۀ نامشروع از موقعیّت شغلی را تخلّف اداری گویند. هیأت عالی نظارت در تعریف تخلّف اداری مقرر داشته است که تخلّف اداری عبارت است از ارتکاب اعمال و رفتار نادرست توسط مستخدم و عدم رعایت نظم و انضباط اداری که منحصر به مواد مندرج در قانون رسیدگی به تخلّفات اداری می¬باشد.
خطای اداری
خطای اداری عملی است که ممکن است مستخدم به آن علّت مسئول واقع شده و از جهت انضباطی در دادگاه اداری تعقیب و محاکمه شود.
انواع تخلّفات اداری
تخلّف اداری به دو دستۀ قصور و تقصیر تقسیم می¬شود:
الف- قصور عبارت است از کوتاهی غیر عمدی در انجام وظایف اداری محوّله.
ب- تقصیر عبارت است از نقض عمدی قوانین و مقررات مربوطه.
آموزش و پرورش
در مکاتب و نظام¬های مختلف، تعاریف متفاوتی از آموزش و پرورش شده است. بعضی تعاریف از آموزش و پرورش بدین قرارند:
تعریف عام آموزش و پرورش
آموزش و پرورش را می¬توان در معنای وسیع¬تر چنین تعریف کرد: «آموزش و پرورش، انتقال سنّت¬ها و آداب و رفتار و مهارت و فرهنگ یک جامعه به افراد و اعضای جوان¬تر است».
«آموزش و پرورش فرایندی نظام¬دار است که به قصد رشد انسان به تولید دانش می¬پردازد». چون پایه و اساس آموزش و پرورش، اقتصاد است در این تعریف عبارت تولید دانش به کار رفته است. بر اساس این تعریف می¬توان گفت آموزش و پرورش صنعتی است که به تولید چنین محصول ارزشمندی می¬پردازد.
«آموزش و پرورش فعالیتی است مداوم، جامع و برای همه، برای رشد و تکامل انسان، غنای فرهنگ و تعالی جامعه».

آموزش و پرورش رسمی
«آموزش و پرورش عبارت است از سرمایه¬گذاری انسانی و مادّی و سازماندهی و برنامه¬ریزی نسل بالغ و فعّال جامعه به منظور آماده ساختن نسل کودک و نوجوان برای ادارۀ فردای جامعه.
معلم
اگر از دید پیشینیان به معنای معلّم بنگریم، معلم کسی است که جامع علوم عصر خود و واضع بخشی از دانش هاست. چنان که به ارسطو که حکمت را تدوین و منطق را گردآوری کرد، «معلّم اوّل» گفته¬اند و ابو نصر فارابی را که حکمت یونانی را ترجمه کرد «معلّم ثانی» نامیده¬اند و برخی مانند ابن مسکویه و دیگران، ابن سینا را «معلّم ثالث» دانسته¬اند.
در اصطلاح به کسانی که رسالت آموزش و پرورش فرزندان ما را از دورۀ کودکی و ابتدایی تا دورۀ جوانی و آموزش عالی بر عهده می¬گیرند معلّم گفته می¬شود.
در فرایند آموزش و پرورش (تعلیم و تربیت) معلم چهرۀ شاخصی است که می¬کوشد مهارت¬ها و دانش¬های خود را به صورتی هدف¬مند به فرا گیران برساند و در آنها تغییر رفتاری ایجاد نماید.
دکتر علی اکبر سیف معلّم را کسی می¬داند که با یک یا چند دانش¬آموز به رفتار تعاملی می-پردازد و معنای لغوی معلّم، یعنی آموزنده و آموزاننده، که با مدّرس، آموزگار و استاد هم معنا است و هدفش این است که در دانش¬آموز تغییری ایجاد نماید. این تغییر چه شناختی باشد، چه نگرشی و حرکتی (مهارتی) از سوی معلّم یک تغییر هدف¬مند است.
آیت الله مظاهری در این باره می¬فرماید: در جامعۀ انسانی، اساسی¬ترین کار، تعلیم و تربیت است و کسی که این رسالت را به دوش می¬کشد معلّم است. معلّمی به هر گونه تلاشی که برای هدایت، تکامل و آموزش انسان صورت می¬گیرد، اطلاق می¬شود. از همین روست که پیامبران، معلّم بشر خوانده می¬شوند. هم چنین پدر و مادر و دیگر اعضای خانواده نسبت به کوچک¬ترها نقش معلّم را دارند. ولی در نام گذاری گروه¬های مختلفی که وظیفۀ تعلیم و تربیت را بر عهده گرفته¬اند، در اصطلاح تنها به یک طبقه «معلّم» می¬گویند؛ یعنی همان کسانی که رسالت آموزش و پرورش فرزندان ما را از دورۀ کودکی و ابتدایی تا دورۀ جوانی و آموزش عالی بر عهده می¬گیرند.
مستخدم با کارمند دولت
مستخدم از دیدگاه قانون استخدام کشوری
قانون استخدام کشوری مصوّب ۱۳۴۵ کمیسیون خاص مشترک مجلسین، تعریف کلّی از مستخدم ارائه نداده است. طبق بند الف مادۀ یک این قانون: «استخدام دولت عبارت از پذیرفتن شخص به خدمت دولت در یکی از وزارتخانه¬ها یا شرکت¬ها یا مؤسسات دولتی است». تعریف فوق دارای ایراد بوده و به دو دلیل نمی¬تواند تعریف جامعی باشد: اوّل اینکه در نگاه اوّل این تعریف باید علی¬القاعده هم کسانی را که به خدمت یکی از وزارتخانه¬ها یا شرکت¬ها یا مؤسسات دولتی در می¬آیند را در بر گیرد در حالی که این قانون همۀ مستخدمان کشور را در بر نمی¬گیرد. زیرا بندهای متعدّد در مادۀ ۲ ق.ا.ک شماری از وزارتخانه¬ها و مؤسسات دولتی را مضاف بر شرکت¬های دولتی که به کلّی تابع قانون استخدامی خاص خود هستند از شمول این قانون مستثنی می¬کند و این موارد مستثنی شده در مادۀ ۲ و حتی مادۀ ۳ که به صراحت برخی از مقام¬های دولتی را مشمول مقررات این قانون نمی¬داند، مؤید این امر است که مفهوم استخدام و تعریفی که از آن ارائه گردیده تا چه حدّ دور از کمال است. دوّم اینکه در تعریف ارائه شده از «استخدام دولت» قانونگذار بیشتر به ظاهر این سازمان¬ها که تحت نظارت قوه مجریه قرار دارند توجه داشته است. به تعبیر یکی از اساتید حقوق: … منظور قانونگذار از به کار بردن کلمۀ دولت در اصطلاح دولت، مستخدمینی است که در خدمت قوه مجریه¬اند نه مستخدمینی که در خدمت قوۀ مقننه (مانند مستخدمین مجلس شورای اسلامی ایران و اعضای دیوان محاسبات که بر طبق قانون زیر نظر قوۀ مقننه قرار دارند) یا مستخدمینی که در خدمت قوۀ قضائیه هستند (مانند قضات و مستخدمین اداری دادگستری). به هر حال با توجّه به ایرادات وارده بر مادۀ یک ق.ا.ک و عدم جامعیّت این تعریف به دو دلیل فوق می¬توان به جای تعریف مادۀ یک ق.ا.ک «استخدام دولت» را بدین ترتیب تعریف کرد:
استخدام دولت عبارت است از پذیرش شخص به خدمت دولت در یکی از وزارتخانه¬ها، مؤسسات، شرکت¬ها، سازمان¬های دولتی، نهادهای انقلاب اسلامی، شهرداری¬ها، نیروهای مسلّح و به طور کلّی همۀ دستگاه¬هایی که زیر مجموعۀ یکی از قوای سه گانه مقننه، قضائیه و مجریه¬ می¬باشند.
مستخدم در قانون مجازات اسلامی
با مطالعه و دقّت در قانون مجازات اسلامی معلوم می¬شود که مقنّن در این قانون، تعابیر متفاوت و گوناگونی را به مناسبت¬های مختلف برای مفهوم واحد – مستخدمان کشور- به کار برده است. البته در مواردی که برخی از مستخدمان مورد نظر مقنّن دارای سمت و مسئولیت هستند ایجاب می¬کند که تعابیر خاصّی برای این دسته از مستخدمان به کار رود (مانند مسئولان دولتی، مقامات دولتی، مقامات رسمی و…) اما در سایر موارد توجیه قابل قبولی برای استفاده از تعابیر متفاوت و گوناگون در رابطه با مستخدم کشور وجود ندارد.
انواع مستخدم
مستخدمین وزارتخانه¬ها و مؤسسات دولتی مشمول این قانون از دو نوع خارج نخواهند بود: رسمی و پیمانی.
مستخدم رسمی
کسی است که به موجب حکم رسمی در یکی از گروه¬های جدول حقوق موضوع مادۀ ۳۰ برای تصدی یکی از پست¬های سازمانی وزارتخانه¬ها یا مؤسسات دولتی مشمول این قانون استخدام شده باشد.
مستخدم پیمانی
مستخدم پیمانی کسی است که به موجب قرارداد به طور موقت برای مدّت معین و کار مشخص استخدام می¬شود.
مستخدم خرید خدمتی
عبارت است از خدمت افرادی در دستگاه دولتی برای انجام وظایف و مسئولیت¬های مشخص و مدّت معیّن و در مواردی که امکان جذب افراد از طریق قوانین و مقررات و ضوابط استخدام رسمی یا پیمانی یا ثابت یا مشابه آن وجود نداشته باشد. استفاده از خرید خدمت بر پایۀ قراردادی است که میان اداره و داوطلب کار به امضاء می¬رسد. مدت قرارداد خرید خدمتی نباید از یکسال تجاوز کند و در صورت نیاز دستگاه مجدداً می¬تواند تمدید شود.
مستخدم مزدی
به فردی گفته می¬شود که برای یک یا چند روز استخدام و مزد خود را روزانه دریافت می¬کند. ولی در عمل استخدام روزمزدان همواره برای یک یا چند روز نیست و گاهی اوقات این افراد برای مدّت طولانی¬تری به استخدام دستگاه دولتی در می¬آیند. این افراد دو گروه¬اند: روزمزد موقّت روزمزد ثابت. دستۀ اوّل برای کارهای موقّت و استثنایی (مانند کارگران ساختمانی) و دستۀ دوّم برای و مدّت نامعین و کارهای فنّی و اداری (مانند منشی و حسابدار و غیره) استخدام می¬شوند.
مستخدم حکمی
این دسته از مستخدمین به موجب قرارداد به عنوان روز مزد استخدام نشده¬اند، بلکه بر طبق اختیاراتی که به موجب قوانین خاص به وزیران یا سرپرستان سازمان¬های دولتی داده شده است به استخدام دولت در آمده¬اند. وضع مستخدمین حکمی از لحاظ آنکه برای مدّت نامعین استخدام شده¬اند و مشاغل آنها کم و بیش حساس و ثابت است شبیه وضع مستخدمین رسمی است بدون آنکه از مزایای استخدام رسمی یا پیمانی برخوردار باشند. در گذشته شمار زیادی از مستخدمین حکمی، مانند مهندسین و کارمندان فنّی و اداری، به این سبب وارد خدمت دولت شده¬اند که بعداً بر اساس ضوابط قانون استخدام کشوری، تبدیل وضع داده و رسمی شده¬اند.

فساد
ریشۀ فساد فعل لاتین rumpere به معنای شکستن است. بنابراین در فساد چیزی می¬شکند یا نقض می¬شود که آن ممکن است رفتار اخلاقی یا شیوۀ قانونی و غالباً مقررات اداری باشد. طبق تعریف بانک جهانی و سازمان شفافیّت بین¬الملل، فساد سوء استفاده از اختیارات دولتی (قدرت عمومی) برای کسب منافع شخصی (خصوصی) است.
فساد تا جایی که به سازمان و فرآیندهای سازمانی مربوط می¬شود، به اجزای سه گانۀ سیاسی، قانونی و اداری قابل تقسیم است:
فساد سیاسی
بنا به تعریفی کلّی، فساد سیاسی عبارت است از سوء استفاده از قدرت سیاسی در جهت اهداف شخصی و نامشروع. اصولاً فساد سیاسی و قدرت همزاد یکدیگرند، یعنی تا زمانی که قدرت وجود نداشته باشد از فساد سیاسی هم اثری نخواهد بود. همانگونه که روسو اعلام می¬دارد: فساد سیاسی نتیجۀ حتمی کشمکش و تلاش بر سر کسب قدرت است.
فساد قانونی
منظور از فساد قانونی، وضع قوانین تبعیض¬آمیز به نفع سیاست¬مداران قدرتمند و طبقات مورد لطف حکومت هاست. این نوع رفتار که در اصطلاح به آن فساد قانونی اطلاق می¬شود این باور عمومی را که فساد فقط شامل اعمالی می¬شود که مغایر با قانون باشد را رد می¬کند.
فساد اداری
صاحب¬نظران به مقتضای زاویه¬ای که برای نگریستن به این پدیده انتخاب کرده¬اند تعریف مختلف و بعضاً مشابهی از فساد اداری ارائه نموده¬اند؛ به عنوان نمونه جیمز اسکات معتقد است فساد اداری به رفتاری اطلاق می¬شود که ضمن آن فرد به دلیل تحقق منافع خصوصی خود و دستیابی به رفاه بیشتر و یا موقعیت بهتر خارج از چارچوب رسمی وظایف یک نقش دولتی عمل می¬کند. تعریفی که نسبت به سایر تعاریف ترجیح داده می¬شود تعریفی است که از سوی ساموئل هانتینگتن ارائه شده است. وی معتقد است: فساد اداری به مجموعۀ رفتارهای آن دسته از کارکنان بخش عمومی اطلاق می¬شود که در جهت منافع غیر سازمانی، ضوابط و عرف پذیرفته شده را نادیده می¬گیرند. به عبارت دیگر فساد ابزاری نامشروع برای برآوردن تقاضاهای نامشروع از نظام اداری است. این تعریف مورد توافق عمومی در جهان است و به طور ضمنی فرض شده است که مجموعه¬ای از قوانین و ضوابط مدون اداری وجود دارد که چهار چوب فعالیت¬های مجاز اداری را تعیین می¬کنند، هرگونه رفتار اداری که مغایر با این قوانین باشد و در آن انتفاع شخصی مطرح باشد فساد اداری تلقی می¬شود. بدیهی است چنین تعریفی وقتی جامع است که قوانین و حدود آن کاملاً واضح و فراگیر باشد. فساد در جامعه نسبی است و با نظام ارزشی هر جامعه تعریف می¬شود. طبق تعریف بانک جهانی و سازمان شفافیّت بین¬الملل فساد اداری عبارت است از استفاده از قدرت عمومی برای کسب منافع خصوصی اداری، تحت تأثیر منافع شخصی یا روابط و علایق خانوادگی.
بوروکراسی
برای بوروکراسی، تعاریف مختلف و گاهی متفاوتی از سوی اندیشمندان علوم مدیریتی و سیاسی ارائه شده است؛ بوروکراسی گاهی به معنای تشریفات زائد به کار می¬رود یعنی کاغذ بازی و مقررات اضافی، گاهی به معنای دستگاه اداری است، یعنی همۀ ابزار و امکانات دولت مرکزی و محلّی و گاهی نوعی خاصی از شکل سازمانی که دارای ویژگی¬های مشخصی چون سلسه مراتب اختیار و نظام مقررات است. بوروکراسی در معنای متفاوت دیگری نیز بکار می¬رود از جمله: سازمان معقول، ادارۀ عمومی، سازمان و جامعه نوین.
حقوق جزا
مجموعه قواعدی است که بر نحوۀ مجازات اشخاص از طرف دولت حکومت می¬کند.

جرم شناسی
جرم شناسی رشته¬ای است از علوم جنایی که دربارۀ عوامل جرم زا، کیفیات و امور و مقتضیات و شرایط فردی، محیطی و اجتماعی مؤثر در بروز رفتار جنایی یا علل وقوع جرم و صور گوناگون بزه و جنبه¬های کمّی و کیفی آن و از پیدایش حالت خطرناک در انسان یا انسان¬های تبهکار و معمّای تشکیل گروه¬های جامعه ستیز در میان جوامع انسانی با روش عینی و علمی یا مشاهده و آزمون و مقایسه و استقراء کافی به بررسی و تحقیق مداوم می¬پردازد تا مگر با استمداد و استفاضه از تمام تخصص¬های علمی بر طرق پیشگیری مستقیم یا غیر مستقیم از حدوث جرائم و روش¬های درمان و اصلاح و تربیت بزهکاران یا کسانی که در اثر عوامل جرم زای فردی و محیط طبیعی و اجتماعی بدی را برگزیده¬اند و از خود رو برتافته و از انسانیّت گریخته¬اند و پرورش دوباره و از نو سازگار ساختن آنان با جامعه و نظام اجتماعی دست یابد.
مفهوم قانون
قانون در لغت به معنای اصل و مقیاس چیزی آمده است و در اصطلاح وقتی در منابع حقوق از قانون سخن گفته می¬شود و این منبع در برابر عرف بکار می¬رود، مقصود تمام مقرراتی است که از طرف یکی از سازمان¬های صالح دولتی وضع شده است. خواه این سازمان قوۀ مقننه یا رئیس دولت یا یکی از اعضاء قوۀ مجریه باشد. این معنای عام قانون است که شامل تمام مصوبات مجلس و تصویب نامه¬ها و بخشنامه¬های اداری نیز می¬شود. در اصطلاح حقوق اسلامی، قانون را شرع و شریعت نام نهاده و می¬گویند شرایع اسلام یعنی قوانین اسلامی و قانونگذار را شارع و مشرع نامیده¬اند.
مفهوم اداره
اداره به فتح راء از نظر لغوی، یعنی گرد کردن، نظام دادن، رتق و فتق دادن بخشی از هر وزارتخانه که صلاحیّت انجام دادن امور معینی را دارد. اداره به معنی نظم و نسق دادن و اداره کردن شغلی هم آمده است و اداری به معنی منسوب به اداره یا عضو اداره می¬باشد. در حقوق عمومی اداره در معانی زیر به کار رفته است:
۱- شغل راجع به اجرای روزانۀ خدمات عمومی طبق مقررات و دستورات حکومتی.
2- مجموعۀ خدمات و مؤسسات حکومتی که امور جاری کشور را عهده¬دار می¬باشند؛ مثل دستگاه¬های اداری کشور.
3- مجموعۀ خدمات و مؤسسات حکومتی که صنفی از امور جاری کشور را عهده¬دار می-باشند. مثل اداره ثبت و اسناد و املاک. در حقوق مدنی نیز اداره استعمال شده و به اداره کردن مال یا اموال یا دارایی گفته می¬شود. مادۀ ۳۰۶ قانون مدنی مقرر می¬دارد «اگر کسی اموال غایب یا محجور و امثال آنها را بدون اجازۀ مالک یا کسی که حق اجازه دارد اداره کند باید حساب زمان تصدی خود را بدهد».

حقوق اداری
حقوق اداری را از دو دیدگاه صوری و ماهوی می¬توان تعریف کرد:
تعریف حقوق اداری از لحاظ صوری
حقوق اداری شعبه¬ای از حقوق عمومی داخلی است که موضوع آن، مطالعۀ سازمان، وظایف و فعالیّت دستگاه اداری یعنی مجموعۀ سازمان¬ها، ادارات، مقامات و مأمورینی است که زیر نظر هیأت حاکمه و مقامات سیاسی به حفظ نظم عمومی در جامعه و تأمین نیازها و خدمات همگانی می¬پردازند.
تعریف حقوق اداری از لحاظ ماهوی
حقوق اداری مجموع قواعد حقوقی متفاوت از قواعد حقوق خصوصی است که بر اعمال و افعال دستگاه اداری حاکم بوده، روابط او را با افراد تنظیم و تنسیق می¬کند. با توجه به اینکه دستگاه اداری در برخی موارد، تابع حقوق خصوصی و در برخی دیگر تابع قوانین ویژه است، گروهی از حقوق دانان، حقوق اداری را مجموع همۀ این قوانین و قواعد می¬دانند که حاکم بر دستگاه اداری است.
سیاست جنایی
سیاست جنایی کلیه اقدام¬های سرکوبگرانه (کیفری و غیر کیفری) و پیشگیرانه با ماهیت¬های مختلف می¬باشد، که دولت و جامعۀ مدنی هر یک به صورت مستقل و یا با مشارکت سازمان یافتۀ یکدیگر، از آنها در قالب روش¬های مختلف به منظور سرکوبی بزه¬کاری و بزه¬کاران و نیز پیشگیری از بزه¬کاری و انحراف استفاده می¬کنند.