کتاب واگذاری مدیریت به مردم (مدیریت مشارکتی)

فهرست
عنوان صفحه
فصـل اول 13
مقدمه 13
فصـل دوم 21
مفاهیم و پیشینه 21
مفهوم ظرفیت 21
ظرفیت اجتماعی 22
رابطه تقویت هویت محله‌ای و شهری 24
مفهوم مشارکت محلی 25
مفهوم مدیریت شهری 27
مدیریت مشارکتی 33
شهروند، شهروندمداری و جایگاه آن در حقوق شهری 49
شورای اجتماعی 57
واگذاری مدیریت به مردم (مدیریت مشارکتی) 61
مجموعه پروژه‌هاي انجام شده در شهرداري تهران در زمينه مشارکت شهروندي 63
پیشینه 67
فصـل سوم 75
روش‌شناسی 75
نحوه جمعآوری اطلاعات 77
جامعه، روش نمونهگیری و حجم نمونه 80
روش تجزیه‌وتحلیل اطلاعات 80
فصـل چهارم 87
تجزیه‌وتحلیل 87
توصیف یافتهها 88
تحلیل مقولات مطالعه 113
ارائه الگوي پارادایمی 116
فصـل پنجم 119
نتیجه‌گیری 119
مقایسه نتایج با مطالعات مشابه 126
منـابع و مآخـذ 129
منابع فارسی 129
منابع غیرفارسی 134

ظرفیت¬های اجتماعی محلات ومشارکت شهروندی دارای سطوح متفاوتی است، این سطوح از بی‌قدرتی محض شهروندی تا اختیار و قدرت تفویض شده شهروندی کشیده می¬شود. مشارکت یکی از بهترین روش¬ها برای انتقال خواسته¬های سطح محلی به برنامه¬ریزان و مدیران شهری است. الگوهای مشارکت شهری عموماً به صورت خود جوش، سازمان یافته و یا الگوی خودجوش مشارکت به عنوان یک سیستم موثر مسئولیت پذیر مطرح بوده است. در جامعه امروز ما نظام مدیریت شهری و ارکان آن وزن بیشتری به الگوی مشارکت شهری سازمان یافته داده¬اند. دلیل اصلی این است که مشارکت خود جوش، داوطلبانه و سازمان نیافته هنگامی شکل میگیرد که فرهنگ مشارکتی قوی شکل گرفته باشد و مشارکت توانسته باشد تبدیل به هنجار گردد. به هر تقدیر مشارکت مردمی در اداره امور شهری باعث بهبود کارایی، تخصیص هزینه به سوی اولویت¬های اجتماعی و پروژه¬های زیر بنایی درمحله می‌گردد (اکبری، 1385: 10).
مفهوم ظرفیت
واژه ظرفیت در فرهنگ لغت آکسفورد به معنی صلاحیت، مقام، استعداد، گنجایش و توانایی می‌باشد. ظرفیت ممکن است به صورت فرایندی برای شناسایی فرصت¬های توسعه اجتماعی تعریف شود که می‌توانند برای پایداری یا ارتقای اقتصاد محلی به کار رود. در هنگام راه‌اندازی ابتکارات ظرفیت سازی، مدیریت فرصت ممکن است به هدف¬گیری منابع کمک کند. فرایند شناسایی ظرفیت ابتدا به شناسایی فرصت برای ارتقا کمک می‌کند.
ظرفیت موجود در محله
پتانسیل موجود در هر محله بدون در نظر گرفتن آیتم¬های خارج از محله مثل خیرین و یا سرمایه¬گذارانی که به صورت مقطعی در محله مشغول به کار می¬شوند ویا افراد مسافر و رهگذری که از یک محله عبور کرده یا در زمانی محدود مقیم محدوده مورد بحث هستند. (دستورالعمل شورای اجتماعی محلات کد سند 061-304 ویرایش 07 به تاریخ 20/4/1394)
ظرفیت اجتماعی
ظرفیت اجتماعی، به توسعه ظرفیت¬ها اشاره دارد و یک روش ادراکی برای توسعه است که برای شناسایی موانع به کار می‌رود، موانعی که باعث می‌شوند مردم، دولت‌ها، سازمان‌های بین‌المللی و غیر دولتی بتوانند اهداف خود را شناسایی کنند و اجازه دستیابی به نتایج قابل اندازه گیری و پایدار را به آن¬ها خواهد داد. اصطلاح ظرفیت اجتماعی از دهه ۱۹۹۰ در لغت¬نامه¬ی توسعه بین‌المللی پدید آمده است. امروزه «ظرفیت اجتماعی» در برنامه‌های بسیاری از سازمان¬های بین المللی که در زمینه رشد و توسعه اقتصادی کار می‌کنند، مانند بانک جهانی ، ملل متحد (UN) و سازمانهای غیر دولتی (NGOs) مثل آکسفام بین المللی ، به کار می‌رود. استفاده گسترده از این اصطلاح در جنجال بر سر معنای واقعی آن رواج یافته است. ظرفیت اجتماعی اکثر اوقات به تقویت مهارت‌ها، شایستگی‌ها و توانایی‌های افراد و جوامع در توسعه جوامع اشاره دارد تا آنها بتوانند بر علل محرومیت‌ها و رنج¬ها غلبه کنند.
ظرفیت سازمانی توسط سازمان¬های غیر دولتی (NGO) برای هدایت توسعه داخلی و فعالیت‌هایشان به کار می‌رود. سازمان‌ها ظرفیت اجتماعی را به روش‌های خود تعریف می‌کنند و تمرکز بر ظرفیت اجتماعی را مهمتر از ارتقای یک روش توسعه در کشورهای در حال توسعه می‌دانند. جمع‌آوری کمک¬های مردمی، مراکز آموزشی، مراکز یادگیری و مشاوران همه بعضی از انواع ظرفیت سازی هستند. برای جلوگیری از وابستگی همیشگی و کمک¬های بین‌المللی، کشورهای در حال توسعه خود، سازمان‌ها روش‌هایی را اتخاذ می‌کنند که توسط سازمان در قالب ظرفیت سازی ارائه می‌شود. برنامه توسعه سازمان ملل متحد (UNDP) یکی از پیشگامان در توسعه درک ظرفیت اجتماعی یا توسعه بود. از اوایل دهه 1990 UNDP برنامه عمران سازمان ملل متحد، راهنمای برای کارکنان و دولت با ارائه «نهاد سازی» فراهم کرد. در ۱۹۹۱، این اصطلاح به «ظرفیت اجتماعی» تکامل یافت. برنامه عمران سازمان ملل متحد ظرفیت سازی را به عنوان یک فرایند طولانی مدت که شامل همه ذینفعان است تعریف می‌کند. ذینفعانی از جمله وزارتخانه‌ها، مقامات محلی، سازمان‌های غیردولتی، حرفه‌ای، اعضای جامعه، دانشگاهیان و … ظرفیت اجتماعی از قابلیت‌های علمی، حرفه‌ای، سازمانی، رسمی و منبعی و … افراد استفاده می¬کند. هدف ظرفیت اجتماعی مقابله با مشکلات مربوط به سیاست‌ها و روش‌های توسعه است در حالی که به پتانسیل‌ها، محدودیت‌ها و نیازهای مردم کشور نیز اهمیت می‌دهد. برنامه عمران سازمان ملل متحد ظرفیت را در سطح فردی، سطح نهادی و سطح اجتماعی تشریح می‌کند.
درشوراهای اجتماعی حضور مردم است که به شوراها معنا داده است. هر چه قدر هم نگاه‌های سازمانی مردم محور باشندتا زمانی که مردم اعتماد نکنند و همراهی نداشته باشند، سازمان‌ها و نهادها با مشکلات عدیده‌ای در ارائه خدمات و ارتباط با مردم مواجه می‌شوند بنابراین بزرگترین نقطه قوت شوراهای اجتماعی یا بهتر بگوییم ظرفیت اجتماعی، عضویت داوطلبانه، بدون چشم داشت مادی و صرفا بر اساس مسئولیت¬پذیری، تعهد اجتماعی و باورهای عمیق دینی و دلسوزانه‌ای است که تاکنون شوراها را سرپا نگه داشته است که خود یکی از ظرفیت¬های اجتماعی به حساب می آید. ایجاد ظرفیت مردمی و به خصوص اقبال آن از طرف نهادهای مردمی، عمومی و دولتی به آسانی به دست نمی‌آید. مردم هر جا احساس کنند سازمان‌ها و نهادها در ارتباط‌گیری با آنان خالصا و مخلصا قصد و نیتشان خدمت‌رسانی بهتر و حل مشکلات مردم است، همه ظرفیت‌هایشان را برای تحقق اهداف سازمان‌ها و نهادها به کار می‌گیرند. علاقه‌مندی اقشار مختلف مردمی به ادامه عضویت در شوراها از سال 90 تاکنون -جدای از برخی انصراف‌ها و تمایل نداشتن به ادامه عضویت که درصد ناچیزی از کل اعضاست- یک فرصت اجتماعی برای نهادها و سازمان‌هاست. از طرفی جلسات شورای اجتماعی فرصت مناسبی برای مردم محله به شمار می‌آید تا بی واسطه با مسئولان و مدیران شهر گفت‌وگو کنند و اگر چنین رخدادی در محله ریشه‌دار شود هم اعتماد اجتماعی افزایش می‌یابد و هم مشکلات محله در کوتاه¬ترین زمان حل خواهد شد با بهره¬گیری درست وبهینه از توان¬ها واستعدادها وظرفیت¬های بلقوه و وسیع موجود در شهروندان و منابع شهری در حوزه‌های گوناگون و در قالب طرح¬ها و برنامه¬های مشارکتی معضلات قابل حل هستند.
عضویت نهادها و اشخاص موثر محله مانند مسجد، مدرسه، بانوان خانه‌دار، مرکز بهداشت، فرهیخته، جوان، تشکل‌های مردمی، شهرداری، کلانتری، دادگستری، مجتمع‌های مسکونی محله، کسبه، پیشکسوت محله و… فرصت بزرگی است تا بتوان نظرها، پیشنهادها و انتقادهای مردم را نسبت به نیازها و درخواست‌های مردم محله طبقه‌بندی کرد. اعضای شوراها به مثابه شبکه‌ای مردمی محله‌ای هستند که در کوچکترین واحد جغرافیایی شهر یعنی محله با مردم رفت و آمد دارند و نشست و برخاست می‌کنند بنابراین نظر آنان بخشی از افکار عمومی محله و شهر است. این ظرفیت مردمی بزرگ را تنها نهادهایی درک می‌کنند که در ارائه خدمات، رضایتمندی مردم را از اصول اساسی و اهداف متعالی سازمانشان تعریف و تبیین نموده‌اند (مهدی ابراهیمی– رئیس دبیرخانه شورای اجتماعی محلات مشهد)
در برگزاری جلسات شوراهای اجتماعی سعی میگردد از نظرات اعضاء استفاده شود و به گونه ای با اعضا ارتباط بر قرار می¬گرددکه احساس تعلق به شورا افزایش یابد. اظهار نظر و تصمیم¬گیری در خصوص محله و طرح موضوعات و مشکلات را در راس کارهای شورا قرارداده، برگزاری جلسات در مساجد، حسینیه ها و تشکل¬ها به عنوان فرصت¬های اجتماعی ارتباط با مردم محله در نظر گرفته می¬شود.
رابطه تقویت هویت محله‌ای و شهری
یکی از اهداف ذکر شده جهت تشکیل شوراهای اجتماعی محلات تقویت هویت محله می‌باشد که از طریق افزایش سرمایه اجتماعی در این تقسیم بندی شهری اتفاق می¬افتد. در ادبیات مربوط به سرمایه اجتماعی دو نوع سرمایه اجتماعی از یکدیگر تفکیک شده است. یکی سرمایه اجتماعی درون گروهی یا در داخل یک شبکه اجتماعی مثل محلات شهری و بین اعضای شورا، دوم سرمایه اجتماعی بین شبکه¬ها یا سرمایه اجتماعی متصل کننده که در اینجا می¬توان آن را به تقویت هویت شهری تمثیل نمود.
باید توجه داشت بر اساس نظریات جامعه شناسی نوع برون گروهی سرمایه اجتماعی یا همان سرمایه اجتماعی بین شبکه¬ای در زمینه رشد و توسعه جامعه عملکردی مثبت دارد اما نوع درون شبکه¬ای سرمایه اجتماعی در صورتی که همراه با تقویت ارتباط و اعتماد بین شبکه¬ها با یکدیگر نباشد می¬تواند کارکردی منفی در این زمینه پیدا کند. البته باید توجه داشت سرمایه اجتماعی درون گروهی شرط لازم توسعه نوع قدرتمندتر آن یعنی سرمایه اجتماعی پیوندی است. اما این دو نوع در صورتی که با هم در تعادل باشند می¬توانند سودمند باشند و در غیر این صورت ممکن است بر ضد هم عمل کنند.
به عبارت دقیق¬تر اگر در کنار تقویت هویت محلات به افزایش هویت شهری و توسعه سطح ارتباطات و اعتماد بین محلات با یکدیگر توجه نشود این رشد هویت محله¬ای به افزایش گروه گرایی و تلاش اعضای هر محله جهت توسعه محله خود حتی به بهای آسیب رسانی و عدم توجه به منافع شهری منجر خواهد شد. لذا لازم است تقویت هویت محلات در برنامه‌های شوراهای اجتماعی محلات از گذرگاه تقویت هویت شهری عبور کند. (ظهوریان 1392: ۳)
مفهوم مشارکت محلی
مشارکت محلی به فرایند تصمیم¬گیری و تصمیم¬سازی که به نوعی در کیفیت زندگی شهروندان محله تاثیرگزار است مربوط می‌گردد. (دستورالعمل شورای اجتماعی محلات کدسند 061-304 ویرایش 07 به تاریخ 20/4/1394) مشارکت گروهی یکی‌ از کارکردهای‌ به‌نسبت‌ جدید است‌ که ‌می‌کوشد با تکیه‌ بر اهمیت‌ سرمایه‌ی‌ انسانی‌ راهکارهایی‌ برای‌ حضور مؤثر و فعال‌ تمام‌ افراد‌ بیابد و می‌خواهد از ایده‌ها وابتکارات‌ آنان‌ در حل‌ مسائل‌ و اجرای‌ اهداف‌ سازمان استفاده‌ نماید. این موضوع در رابطه با شورای اجتماعی محلات نیز به همین گونه صادق است چگونگی اداره جامعه از مسائل مهم حیات بشری است که ريشه در نیازهای طبیعی و اجتماعی وی دارد. واقعیت¬های زندگی انسان¬ها نشان می‌دهد که زندگی انسان در تنهايی و انزوا ناممکن است (حسین زاده وهمکاران،60:1391).
مدیریت مشارکتی، نوعی سبک مدیریت می‌باشد که مشخصه اصلی آن کاربری فراوان روش تصمیم گیری گروهی بین پرسنل سازمان در راستای اهداف تعریف شده سازمان و زیرمجموعه¬های آن است، این سبک کاملاً در نقطه مقابل مدیریت خودمدار است، در سبک مشارکتی غالباً بر این باورند که بدین وسیله انسان‌ها بطور عاطفی خوب کار می‌کنند، گاهی آن را مدیریت دموکراتیک نیز می‌نامند. پیش نیازهای مدیریت مشارکتی عبارتند از:
• تبیین مسئولیت¬ها، محدودیت¬ها و انتظارات توسط مدیر
• مشخص بودن اهداف، ارزش¬ها و اولویت¬ها
• فراهم بودن روش مؤثر انتقال اطلاعات به کارکنان
• تعریف فرایند تصمیم¬گیری
• سازگاری مدیریت
• آموزش مشارکت
• محل کار باثبات و احترام
• تعدیل شرایط محیطی سازمان
• اجتناب از مبالغه¬گویی و مدگرایی
• مشخص ساختن ساختار مشارکت
• سبک رهبری (رهنورد، 1378: 67-80)
مشارکت شهروندان در جامعه شهری از راهکارهايی است که می‌تواند منجر به نتايج بس گرانبها و متقابلی برای حکومت محلی و شهروندان گردد. رويارويی با مسائل و مشکلاتی که ابرشهرهای جهان با آن دست به گريبان هستند مانند انفجار جمعیت، حاشیه نشینی و اسکان غیررسمی، نابسامانی وضعیت ترافیک، آلودگی محیط زيست، سیل مهاجران روستايی به شهر و مسائل بسیار ديگر که با تسريع فرآيند شهرنشینی، رشد سريع ارتباطات، اطلاعات و فناوری، جهانی شدن اقتصاد و بازارهای کار و سرمايه و…، دائما در حال گسترش و پیچیدگی بیشتر هستند، تنها با بهره¬گیری درست و بهینه از توان¬ها، استعدادها و ظرفیت‌های بالقوه و وسیع موجود در شهروندان و منابع شهری درحوزه های گوناگون و در قالب طرح¬ها و برنامه¬های مشارکتی قابل حل هستند. مشارکت بعنوان اساسی ترين عنصر در دستيابی به اهداف توسعه، به ويژه توسعه شهری از اهمیت خاصی برخوردار است. هر چه توده مردم جامعه مشارکت بیشتری در امور خود داشته باشند، امکان کسب موفقیت بیشترفراهم میشود و اقشار محروم جامعه از فوايد حاصل توسعه بهره¬مند می¬شوند (علیزاده اقدم وهمکاران، 1392: 197) هدف اصلی مشارکت، بروز و ظهور نتیجه-ی مشارکت در زندگی واقعی مردم است که موجب بهبود زندگی فردی و اجتماعی آنان می¬شود. شهید مرتضی مطهری: «حس خدمت به همنوع را خواسته¬ی طبیعی و سرشت بشری انسان دانسته و میگويد خواسته¬ی طبیعی، آن چیزی است که ناشی از ساختمان طبیعی بشر است». يک سلسله امور که هر بشری به موجب آنکه بشرخوانده میشود و خواهان آن¬ها است و رمز آن¬ها را هم هنوز کسی مدعی نشده که کشف کرده است. هم چنین به مظاهر جمال و زيبايی و تشکیل کانون خانوادگی و تولید نسل با همه¬ی زحمت¬ها و مرارت¬هايش علاقه¬مند است، به همدردی و خدمت به همنوع علاقه¬مند است. (زياری و همکاران 22:1392) مفهوم مشارکت از نیمه¬ی دوم قرن بیستم با نگرشی نو، به موضوع کلیدی در برنامه¬های توسعه شهری، به خصوص برنامه¬های توسعة بدل شده است. برای تقويت و گسترش امر مشارکت مردم در برنامه ريزی، شناخت عوامل مؤثر این امر ضروری است (محمدی وهمکاران 21:1392).
مفهوم مدیریت شهری
مفهوم مدیریت شهری اولین بار زمانی مورد توجه واقع گردید که در سال 1976 میلادی در کنار مفاهیم دیگری چون توسعه پایدار شهری پروژه شهر سالم در دستور کار یکی از برنامه‌های توسعه سازمان ملل با عنوان برنامه مدیریت شهری قرار گرفت. مطرح شدن چنین مفهوم و اصطلاحی از مدیریت در قالب مدیریت شهری ناشی از حرکت شیوه مدیریت متمرکز به سمت مدیریت غیر متمرکز در چارچوب مدیریت¬های محلی¬تر با هدف توسعه شهری بوسیله سازمان¬های محلی می¬باشد. مدیریت شهری بعنوان چارچوب سازمانی توسعه شهر به سیاست¬ها، برنامه¬ها، طرح¬ها و اقداماتی مربوط می¬شود که در پی اطمینان از تطابق رشد جمعیت با میزان دسترسی به زیر ساخت¬های اساسی زندگی شهری خصوصا مسکن و اشتغال می¬باشد. در چارچوب این تعریف کارایی مدیریت شهری وابستگی مشخص و مستقیمی به عوامل زمینه¬ای از قبیل ثبات سیاسی، وحدت و یکپارچگی اجتماعی و برخی عوامل دیگر نظیر توان و مهارت و دانش سیاست¬گذاران، تصمیم¬گیران و تصمیم¬سازان و افراد استفاده کننده از این سیاست¬ها و برنامه¬ها دارد. براین اساس ویژگی¬های سازمانی مدیریت شهری و نیز نقش اجرایی بخش دولتی و عمومی در آن، تاثیر بسزایی در موفقیت و یا عدم موفقیت آن ایفا می¬نماید. هدف کلان مدیریت شهری ایجاد محیطی قابل زندگی برای همه شهروندان همراه با عدالت اجتماعی، کارایی اقتصادی و پایداری زیست محیطی می¬باشد. براین اساس در شرایط فعلی مدیریت پایدار شهری یا مدیریت شهری پایدار مطرح و مورد تاکید می¬باشد.
مدیریت پایدار شهری حداقل استفاده از منابع تجدیدناپذیر، پیشرفت در استفاده از منابع تجدیدپذیر، ظرفیت¬های جذب مواد زاید در سطوح جهانی و محلی، کنترل و راهبری نحوه برآورده ساختن نیازهای اساسی انسان را در بر می¬گیرد.
مدیریت شهری پایدار به تمامی عرصه¬های فعالیت شهری و نیز به تمامی شهروندان و حضور آنان در مدیریت شهری اشاره دارد. به عبارتی دیگر شهر پایدار زمانی شکل می¬گیرد و کارآمدی خود را نشان میدهد که مشارکت و مداخله مردم را بصورت حقیقی و حقوقی به رسمیت بشناسد (اوکلی و دیوید، 1370: 33).
در رابطه با مفهوم و کارکرد مدیریت شهری چنین میتوان بیان کرد که مديريت شهري بيشتر وجه فني و اجرايي دارد و نسبت به حکومت شهري، جو حاکميتي آن کمتر است و نهادهاي مديريتي شهر بيشتر مجري تصميمات نهادهاي حکومتي هستند که معمولا در سطح ملي يا محلي مطرح شوند (پلر و پیترز، 2000: 73) هر چند رهيافت سنتي و متداول در مديريت شهري بر مبناي تمرکزگرايي در سطح ملي و تمرکززدايي در سطح محلي، برنامه¬ريزي يکپارچه در سطح کلان ملي، برنامه¬ريزي بخشي ميان مدت، نظام بسته و انحصار طلبانه دولتي، اقدامات واکنشي و تنظيم کننده وضع موجود با استفاده از راه¬حل-هاي فن سالارانه استوار بوده اما در مقابل، رهيافت نوين اداره شهرها بر تمرکززدايي در سطح ملي و تمرکزگرايي در سطح محلي، نظام باز و کثرت طلبي در جامعه مدني، اقدامات ابتکاري و تسهيل کننده وضع مطلوب، عمل اجتماعي و مشارکت فراگير استوار است (دانایی فرد و همکاران، 1392: 21) بحث¬هاي کليدي درباره «بهترين» راه¬هاي اداره شهرها طيف وسيعي از موضوعات مختلفي چون مدل حکومت، قدرت شهردار، نحوه انتخاب شهردار (توسط شورا از ميان اعضاي آن يا خارج از شورا)، انتخاب شورا و شهردار (در روش‌هاي مختلف مستقيم، با راي يکپارچه شهروندان، با راي مجزاي نواحي مختلف شهر و يا به صورت مرکب)، راي مخفي غير حزبي، تعادل رابطه شورا و شهردار، مسؤوليت پذيري مدير شهر و بي¬طرفي سياسي را در برمي گيرد (هال، 211:2015).
مدل¬هاي مديريت شهري
هر چند مشخصات و ساختار نهادهاي قانوني اداره کننده شهر از کشوري به کشور ديگر تفاوت دارد و هر جامعه‌اي با توجه به ساختار اقتصادي، اجتماعي و سياسي خود تعريف يا تلقي خاصي از مديريت شهري دارد؛ وظايف کنوني مديريت شهري (صرف‌نظر از تنوع و اختلاف در نظام¬هاي اجتماعي و سياسي گوناگون) تنها محدود به مواردي از قبيل برنامه‌ريزي، خدمات رساني، مديريت فرهنگ محلي، انجام پروژه‌هاي عمراني و غیره نمي‌شود و جهت¬دهي فعاليت¬هاي شهري و ترسيم چشم¬انداز شهر در راستاي دستيابي به توسعه پايدار از جمله مهمترين وظايف مديران شهري به شمار مي‌رود (سعيدنيا، 1383: 44) در ميان دسته بندي¬هاي مختلفي که در رابطه با مدل مديريت شهري ارائه شده است مي¬توان به چهارگونه ساختار اداري و مدل اصلي اشاره کرد که با توجه به تقسيم مسئوليت‌ها به شرح ذيل عبارتند از (صرافی، 1383: 8):
1) ساختار شورا – شهردار ضعیف
2) ساختار شورا – شهردار قوی
3) سیستم کمسیونی
4) سیستم مدیر – شورا
تعريف حكومت محلي و سازمان محلي
حكومت يا دولت به طور كلي به تشكيلات و نهادهايي اطلاق مي¬شود كه وقتي توسط مردم يك محل (به نام حكومت محلي) يا مردم يك منطقه (به نام حكومت ايالتي) و يا مردم يك كشور (به نام حكومت مركزي يا فدرال) ايجاد گرديد و مردم نمايندگاني را از طرف خود براي نظارت و تصميم گيري در امور آن انتخاب كردند، در هيچ مورد نیازی به کسب اجازه از يك واحد حكومتي ديگر و يا گزارش دادن به واحد حكومتي ديگر نداشته باشد. اين روش در كشورهايي كه از سيستم عدم تمركز پيروي مي¬كنند، رايج است (هاشمي، 23:1388 (
انواع سازمان¬هاي محلي
به طور كلي سازمان¬هاي محلي را دو دسته عمده (شوراي شهر و شهرداري براي اداره كردن امور شهرها) و تشكيلات اداري روستايي (براي اداره كردن امور روستاها) می¬توان تقسيم نمود. لكن نهادهاي ديگر از جمله شوراهاي بخش و شهرستان و تشكيلات اداري مرتبط با آن¬ها را نيز مي¬توان جزء سازمان¬هاي محلي محسوب نمود. زير خدماتي كه معمولاً به عهده آنها محول مي¬گردد مربوط به سطح وسيعي از تقسيمات اقليمي كشور نبوده و جنبه محلي دارد.
• شهرداري¬ها
شهرداري¬ها را كاملترين سازمان محلي ميتوان محسوب داشت. در كشور ما نيز اگر چه شهرداري¬¬ها شديد تحت كنترل و نظارت حكومت مركزي و همچنين استانداران و فرمانداران و بخشداران مي¬باشند. قسمت قابل ملاحظه¬اي از درآمد آن¬ها توأم با ماليات و حقوق و عوارض گمركي توسط سازمان¬هاي دولتي وصول و به آن¬ها تحويل گردد و از كمك¬هاي بلاعوض عمراني استفاده مي¬كنند. ولي چون اولاً تصويب بسياري از امور آن¬ها از جمله تصويب بودجه و عوارض وصولي آنها به عهده شوراي شهر بوده و ثانياً حساب درآمد و هزينه هر يك از آن¬ها جداگانه توسط خود آن¬ها نگاهداري مي¬شود و ثالثاً عهده¬دار تعداد قابل ملاحظه¬اي از خدمات محلي مورد احتياج ساكنان شهرها مي¬باشند، لذا ميتوان آن¬ها را در مقايسه با ساير كشورها كاملترين سازمان¬هاي محلي در ايران دانست (سعيدنيا، 123:1383)
• شوراي شهر
سيستم مديريت شهري در ايران اقتباس از سيستم (شوراي شهر– شهردار) است كه سيستم خوبي در جهان و از اوايل قرن بيستم ابداع گرديده است و اكنون در بسياري از كشورهاي جهان رايج است. در اين سيستم مردم شهر عده اي را به نمايندگي شوراي شهر انتخاب مي¬كنند و سپس شوراي مذكور، شخص واجد شرايط و متخصصي را به عنوان شهردار استخدام و منصوب نموده، اداره امور شهر را به عهده او واگذار و برنامه فعاليت¬ها و عمليات شهرداري و منابع درآمد و طرز به مصرف رسانيدن آن را تصويب، در پيشرفت كارهاي شهرداري نظارت به عمل می آورد.
دو سيستم عمده ديگر نيز وجود دارد: يكي سيستم «شهردار– شوراي شهر»، مردم شهر شهردار را جداگانه و اعضاي شوراي شهر را نيز جداگانه انتخاب مي‌نمايند و شهردار ضمناً رياست شوراي شهر را هم دارا مي باشد و لزوماً داراي تخصص نيست. نوع ديگر سيستم شورايي مطلق است كه اعضاي شورا هر كدام مسئول قسمتي از كارهاي شهرداري بوده ضمناً با يكديگر جلسات مشورتي دارند و درباره كليه امور تصميم¬گيري جمعي دارند. (سعيدنيا، 1383: 149)
جايگاه محوري شهرداري¬ها در نظام مديريت شهري
بديهي است مديريت شهري «سازمان گسترده» متشكل از عناصر و اجزاء رسمي و غيررسمي مؤثر در ابعاد مختلف اجتماعي، اقتصادي و كالبدي حيات‏ شهر با هدف اداره، هدايت، كنترل و توسعه پايدار شهري است (هامیلتون، 1983: 55)، كه از انواع سيستم‏هاي باز و پيچيده انساني و اجتماعي تلقي مي¬شود و با عناصر و روابط متنوع و متعددي روبرو است؛ بنابراين مديريت شهري بايستي تمام نظام شهري اعم از فضاي کالبدي، فعاليت¬ها‏، روابط و عملکرد آن¬ها را تحت پوشش قرار دهد. اين نظام داراي ماهيت سازماني چندسطحي (سياست‌گذاري، برنامه‏ريزي و اجرا) است که در هر بخش آن مي¬توان جايگاه مشارکت شهروندان را ملاحظه کرد.
امروزه مديريت شهري با ارکان و مؤلفه‌هاي متعدد، در جهت کسب توانايي براي هدايت، کنترل و توسعه پايدار شهرهاست. در اين ساختار، شهرداري جايگاه ويژه¬اي داردکه مروري تاريخي بر آن ضروري به نظر مي‌رسد.
نقش و جايگاه محوري شهرداري¬ها در نظام مديريت شهري، با اتخاذ دو رويکرد «مديريت مشاركتي» و رويکرد «توسعه نوين» مطرح شده است. در رويکرد نخست؛ مديريت، فرآيندي است که در آن عموم مردم تحت تأثير ساختارهاي تاريخي، سياسي و اجتماعي، در فعاليت‌هاي مديريت شهري از گردآوري اطلاعات و شناخت وضعيت موجود گرفته تا انتخاب راه‌حل بهينه و اجرا و ارزيابي آن دخالت دارند (اوكلي،1370: 129) در رويکرد دوم؛ تغيير نگرش نسبت به بخش دولتي و خصوصي در فرآيند توسعه جامعه مورد تأكيد است. نگرش توسعه نوين، نقش اصلي دولت را در افزايش توان بخش خصوصي و نهادهاي مردمي (غيررسمي) و نيز ايجاد تسهيلات براي فعاليت گسترده آن¬ها در بخش¬هاي مختلف جامعه مي‏داند. در اين زمينه دولت از طريق وضع قوانين و مقررات و ايجاد چارچوب نهادي و مالي لازم براي توانمندسازي بخش خصوصي و نهادهاي مردمي، زمینه نوآوري و خلاقيت را فراهم مي‏آورد (اردشيري، 1379: 45)، براساس تجربه تاريخي و ماهيت کار شهرداري¬ها، شهرداري همانند يك شركت يا سازمان تعاوني است كه مردم يك شهر عموماً سهامداران قهري آن هستند. در واقع سهامداران از ميان خود عده‏اي را به عنوان نماينده در شوراي شهر (همانند هيأت مدیره شركت تعاوني) انتخاب مي¬كنند و اداره امور شهر را به آن¬ها مي‏سپارند. از آنجا که نمايندگان مذكور، اطلاعات لازم و کافي را براي اداره شهر و درك مسائل پيچيده آن ندارند و فقط به علت اينكه طرف اعتماد مردم شهر بوده انتخاب شده‏اند، بنابراين شخصي را كه صلاحيت علمي، عملي و اخلاقي كافي براي مديريت شهر داشته باشد، به عنوان شهردار انتخاب و اداره امور شهر را به عهده او مي‏گذارند و خود بر كار او نظارت مي‏كنند. در واقع، مردم شهر داراي يك سلسله نيازهاي مشتركي هستند كه به تنهايي قادر به تأمين آن¬ها نيستند و اگر هم قادر باشند كه بعضي از آن¬ها را به صورت انفرادي و بدون مشاركت ديگران تأمين نمايند، حداقل اشكال آن، سنگيني هزينه¬ها است که از عهده¬ي هر كسي ساخته نيست و حتي ممكن است مرغوبيت و مطلوبيت كافي نيز نداشته باشد؛ بنابراين براي اينكه مردم قادر باشند کلیه اين مزايا را با هزينه كم براي خود فراهم سازند، اقدام به تشكيل سازماني به نام شهرداري مي‏نمايند (هاشمي،1388 :67).