کتاب شناسایی عوامل موثر در تاخیر پروژه‌های خطوط شرکت برق منطقه ای

فهرست
فصل 1 9
اصول مالی در پروژه ها 9
مديريت مالي در پروژه‌های برقی عمومي؛ از حرف تا عمل 10
نوآوري در رویه‌ها 11
ارائه خدمات بيشتر به ازاي هر واحد پول 11
مديريت مالي در پروژه‌های برقی بخش عمومي و چرخه بودجه 12
نگاهي به مسير 13
خطرات و مشکلات 13
راهبردهاي اصلاحات مديريت مالي در پروژه‌های برقی عمومي و چالش‌های آن 16
روند اصلاحات در مديريت مالي در پروژه‌های برقی عمومي 16
روش‌ها و ابزارهاي تشخيصي 17
همراهان اصلاحات بخش عمومي 18
اصلاحات نظام مديريت مالي در پروژه‌های برقی بخش عمومي در ايران 19
فصل 2 23
ساختارتنظیم بودجه در پروژه‌های برقی 23
روش‌های تنظيم بودجه 23
روش‌های برآورد و تنظيم درآمدها 24
روش تنظيم بودجه متداول 26
بودجه‌ریزی افزايشي 29
بودجه برنامه‌ای 29
بودجه عملياتي 32
مقايسه بودجه برنامه‌ای و بودجه عملياتي 33
روش‌های برآورد هزينه در بودجه عملياتي 35
بودجه‌بندی برمبناي صفر 39
بودجه ربزي بر مبناي هدف 41
فصل 3 49
مدلسازی و فرمول‌بندی مسئله 49
برنامه ريزي اجرای پروژه‌ها 50
روابط ریاضی اجرای پروژه‌ها 50
افق برنامه ريزي اجرای پروژه‌ها 55
بررسی توابع هدف مسئله 55
الگوريتم اجتماع ذرات(PSO) 65
استراتژي حل مسئله با الگوريتم PSO 65
فصل 4 69
شبیه‌سازی و بررسی نتایج 69
نتایج برنامه‌ریزی قطعی روزانه 77
فصل 5 87
نتیجه‌گیری 87
منابع 89

 

 

روش تنظيم بودجه متداول

بودجه متداول يا سنتي يعني بودجه‌ای كه در آن اعتبارات هر سازمان دولتي به تفكيك فصول و موارد هزينه مشخص می‌گردد. در اين روش بودجه‌ریزی، نوع و ماهيت هزینه‌ها نشان داده می‌شود. ولي مشخص نمی‌گردد كه هر هزينه براي نيل به كدام هدف و يا براي اجراي كدام برنامه و يا فعاليت خاص انجام‌شده است.

يكي از علل اصلي استفاده گسترده از روش بودجه‌ریزی متداول، سالها قبل از به‌کارگیری ساير روش‌های بودجه‌ریزی، ارتباط نزديك اين روش با حسابداري دولتي و امكان اعمال كنترل بودجه مناسب در آن است؛ زيرا در طبقه‌بندی اعتبارات برحسب فصول و مواد، براي هر يك از انواع مخارج جاري و سرمايه اعتباري معين تصويب می‌شود تا هزینه‌هاي مربوط به كالا و خدمات خریداری‌شده در سال اجراي بودجه در محدوده اعتبارات مصوب انجام شوند. بديهي است هراندازه اعتبارات مصوب به فصول و مواد هزينه بيشتري تقسيم شوند، به همان ميزان انعطاف‌پذیری در اجراي بودجه و اختيارات مؤسسات دولتي در مصرف اعتبارات كاهش خواهد يافت و برعکس، تقسيم اعتبارات به فصول و مواد هزينه كمتر، موجب انعطاف‌پذیری بيشتر در اجراي بودجه و وسیع‌تر شدن اختيارات مسئولان اجرايي خواهد شد در ايران تحولات بودجه‌ای در سنوات اخير صورت گرفته است و بودجه متداول تا سال 1343، كه بودجه در وزارت دارايي تهيه می‌شد تنها روش بودجه‌ریزی بود.

همانطوركه اشاره شد در بودجه متداول برخلاف بودجه برنامه‌ای و عملياتي هدف‌ها و وظايف چندان روشن نيست؛ هرچند كه به‌طور غیرمستقیم نوع هزينه مشخص است (مثل حقوق و دستمزد). اين طرز تهيه بودجه خطوط اساسي و روابط برنامه‌ها و هدف‌ها را نشان نمی‌دهد. مثلاً اينكه اعتبار ماده مزبور براي چه عملياتي است، مشخص نيست. آنچه در بودجه متداول اهميت دارد، عبارت است از سازمان و مواد هزينه. به‌عبارت‌دیگر كافي است كه مشخص كنيم بودجه كدام سازمان دولتي يا وزارتخانه‌ای تهيه می‌شود و مواد هزينه آن چيست. بنابراين، در اين بودجه فقط با دو نوع طبقه‌بندی سرو كار داريم.

تهیه‌کنندگان اين نوع بودجه نيازها و اطلاعات و ارقامي را كه مثلاً از وزارت آموزش‌وپرورش و وزارت بهداشت و درمان و امثال آن جمع می‌شود به‌صورت پول تقويم و در مقابل، عناوين مواد هزينه را منظور می‌کنند.

در بودجه متداول برآورد هزينه معمولاً بر مبناي هزینه‌هاي قطعي سال ما قبل آخر و نيمه اول سال جاري به عمل می‌آید و تغييرات حجم كار در پیش‌بینی هزينه دقيقاً موردبررسی قرار نمی‌گیرد. معذالك تصويب اعتبار در قالب موارد هزينه محدوديتي در خرج به وجود می‌آورد و از اين رو همان‌طور كه اشاره شد هرقدر اعتبارات به موارد ريز بيشتري تقسيم شود قابليت انعطاف بودجه كمتر می‌شود؛ زيرا نقل و انتقالات اعتبارات از يك ماده به ماده ديگر داخل یک‌فصل يا بين فصول مختلف بودجه معمولاً فقط تا ميزان معين و تحت شرايط خاصي امکان‌پذیر است.

مراحل تهيه و تنظيم بودجه متداول. مراحل تهيه و تنظيم بودجه متداول را می‌توان به شرح زير بيان نمود:

1. شناسايي كامل وضع موجود دستگاه اجرايي.

– شناسايي كليه اموال و دارایی‌های متعلق به وزارتخانه. شامل شناسايي كليه اموال و دارایی‌های متعلق به وزارتخانه در حال حاضر و استفاده كامل از تمام آنها و در غير این صورت علت عدم استفاده از آن‌هاست.

– هزینه‌هاي دستگاه به تفكيك. هزینه‌هاي پرسنلي، اداري، سرمایه‌ای، درصد هر يك از آنها به‌کل هزينه در سه سال متوالي، پرداخت‌های انتقالي و درصد آن به‌ کل هزینه را شامل می‌شود.

– اطلاعات مربوط به استخدام كاركنان. چون در غالب دستگاه‌ها هزینه‌هاي پرسنلي رقم عمده‌ای است لازم است اطلاعات كافي را موارد زير تهيه شود: تعداد كاركنان موجود، تقاضاي دستگاه در سال قبل، علل نياز به كاركنان اضافي، نوع استخدام از نظر تخصيص اعتبار موردنیاز، بازنشستگان.

– اطلاعات مربوط به درآمدهاي دستگاه. در تهيه بودجه دستگاه‌ها نخست تنوع درآمدهاي آنها را مورد رسيدگي قرار می‌گیرد. در رسيدگي به اين درآمدها بايد اين نكات موردتوجه و تجزیه‌وتحلیل قرار گيرد: چه مقدار از درآمد عمومي دولت به‌وسیله دستگاه وصول می‌شود و چه راه‌هایی براي افزايش این‌گونه درآمدها وجود دارد؟ به مقدار افزايش در حجم عمليات دستگاه براي افزايش درآمد آن بايستي صورت گيرد و هزينه آن چقدر است؟ در صورت امكان هزینه‌هاي اضافي مزبور با افزايش درآمد مقايسه گردد. همچنين لازم است بررسي گردد درآمدهای اختصاصي دستگاه و علل افزايش يا كاهش آنها در سال بودجه نسبت به سال جاري چيست و چه درآمدهاي جديد را می‌توان پیش‌بینی نمود كه قسمتي از هزینه‌هاي دستگاه را جبران كند؟

اطلاعات در موارد ارز موردنیاز. در مورد هزینه‌هاي ارزي جمع‌آوری اطلاعات زير ضروري است:

– مصرف ارز سال قبل به تفكيك كالا و خدمات.

– تعهدات منتقل‌شده از سه سال به جاري تفكيك كالا و خدمات.

– داشتن اطلاعات از امكانات ارزي كشور.

2. پیش‌بینی نيازها براي سال بودجه. پس از شناسايي وضع كلي بايد نيازها را براي سال بودجه پیش‌بینی كرد. نقص عمده بودجه متداول اين است كه چون برخلاف بودجه برنامه‌ای و عملياتي هدف مشخص و روشني در آن وجود ندارد و بحث و تصمیم‌گیری‌ها بر اساس وضع موجود صورت می‌گیرد در بررسي علت تغييرات به پاسخ‌های ناقص و مبهم اكتفا می‌شود. مثلاً هدف توسعه و افزايش پزشك در تهيه بودجه متداول مشخص نيست.

3-تبديل نيازهاي پیش‌بینی‌شده به ارزش پولي. در اين مرحله بايد ارزش پولي آنچه از نيازهاي مختلف پرسنلي و اداري و ساير موارد برآورد شده است با توجه به قوانين و مقررات (مثل قوانين استخدامي و وضع حقوق و دستمزد)، تغيير قيمت و دستمزد، امكانات جابه‌جا كردن و انتقال و نظاير آن برآورد گردد و در هر مورد به هر ماده يا جزء ماده و ريز ماده از هزینه‌هایی كه لازم باشد منظور شود. مجموع اين هزینه‌ها كه به‌صورت مواد هزينه و فصل تجلي می‌کند بودجه وزارتخانه را به‌صورت متداول نشان می‌دهد.

بودجه‌ریزی افزايشي

اين روش با شيوه تغييرات جزئي در تصمیم‌گیری انطباق دارد. طبق اين روش، براي تصمیم‌گیری جديد به تصمیم‌هایی كه قبلاً در زمينه موردنظر گرفته‌شده مراجعه و با توجه به نيازهاي موجود، تغييراتي جزئي در آنها داده می‌شود. بودجه‌ریزی افزايشي براي اجتناب از مشكلات ناشي از كار عظيم و پردردسر بودجه‌نویسی سالانه ابداع‌شده است. بدين ترتيب هرسال مجدداً از اول اقدام به كار پيچيده بودجه‌نویسی نمی‌شود؛ بلكه بودجه ريزان با قبول بودجه سال گذشته توجه را روي تغييرات افزايشي متمركز می‌کنند. در اين شيوه، بودجه سال گذشته به عنوان پایه‌ای براي مصارف جاري فرض شده، افزايش سالانه‌ای براي آن در نظر گرفته می‌شود كه بستگي به روند تغييرات قیمت‌ها، تغيير حجم عمليات موجود، تقبل وظايف جديد از طرف دولت و عواملي از اين قبيل دارد.

بودجه برنامه‌ای

بودجه برنامه بودجه‌ای است كه در آن اعتبارات سازمان‌های دولتي برحسب وظايف، برنامه‌ها و فعالیت‌هایی كه آنها بايد در سال مالي اجراي بودجه براي نيل به اهداف خود انجام دهند، پیش‌بینی می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، در بودجه برنامه‌ای مشخص می‌شود كه دولت و دستگاه‌های دولتي در سال جاري بودجه اولاً چه اهداف، وظايف و مقاصد مصوبي دارند و ثانياً براي نيل به اهداف و مقاصد مذكور بايد چه برنامه‌ها، عمليات و فعالیت‌هایی را با چه ميزان اعتبارات انجام دهند. پروفسور بركهد در مورد بودجه برنامه‌ای می‌گوید:((اگر بخواهيم در دنياي فعلي بودجه را ابزار و وسيله كار مديران بدانيم بايد در تقسیم‌بندی مخارج، هدف و غايت خرج را رعايت كنيم.))

در بودجه برنامه‌ای نيز مانند بودجه متداول از طبقه‌بندی اعتبارات برحسب فصول و مواد هزينه استفاده می‌شود. با اين تفاوت كه در بودجه متداول، كل اعتبارات هر سازمان دولتي در فصول و مواد هزينه مختلف پیش‌بینی می‌شود، در صورتي كه در بودجه برنامه‌ای، اعتبارات هر يك از برنامه‌ها و فعالیت‌ها و طرح‌های سازمان دولتي در قالب فصول و مواد هزينه پیش‌بینی می‌گردد.

لازم به توضيح است كه در بودجه برنامه‌ای برخي از كشورها، فقط برنامه‌ها به فصول و مواد هزينه تقسيم می‌شوند، در حالي كه در برخي ديگر از كشورها فعالیت‌ها و طرح‌ها نيز به‌صورت فصول و مواد هزينه پیش‌بینی می‌گردند. آنچه مسلم است آن است كه در نظام حسابداري دولتي كشورهايي كه از روش بودجه‌ریزی برنامه‌ای استفاده می‌نمایند، طبقه‌بندی‌های بودجه‌ای مذكور عيناً بايد در حساب‌های دولتي منعكس گردند. بنابراين هزینه‌های هر وزارتخانه يا موسسه دولتي نيز بايد اولاً به تفكيك برنامه‌ها و فعالیت‌ها و طرح‌های مورداجرا در آن سازمان و ثانياً در داخل طبقه‌بندی‌های مذكور، به تفكيك فصول و مواد هزينه نشان داده شوند.

بودجه برنامه‌ای، همان‌طور كه از نام آن پيداست، عمليات سازمان را به شكل برنامه كار تنظيم و در دسترس می‌گذارد. اين نوع بودجه را اولين بار در سال 1949 كميسيون هوور عنوان كرد كه از طرف ترومن رئیس‌جمهور امريكا مأمور بررسی‌های لازم جهت اصلاح مديريت در سازمان‌های دولتي شده بود.

مسئله اساسي در تنظيم بودجه برنامه‌ای توجه به عملياتي است كه بايد اجرا گردد، البته در بودجه برنامه‌ای وجود مواد هزینه انكار نمی‌شود؛ زيرا به هر ترتيب بايد دولت بداند چقدر براي هزینه‌هاي پرسنلي خرج می‌کند، چه مقدار لوازم و ماشین‌آلات می‌خرد و امثال آن

در روش بودجه برنامه‌ای مواد هزينه در داخل برنامه و يا فعاليت تهيه و تنظيم می‌شود (نه براي وزارتخانه به نحوي كه در بودجه متداول معمول است). به عنوان مثال فرض كنيد بودجه وزارت آموزش‌وپرورش در قالب مواد هزینه آورده شود، مثلاً بيان شود حقوق و دستمزد 100 ميليون ريال، اجاره 40 ميليون ريال و هزینه‌هاي اداري 20 ميليون ريال (جمع 400 ميليون ريال)؛ آنچه مسلم است اين رقم كل و حتي رقم تفكيكي مواد هزینه نشان‌دهنده وظيفه و كار و برنامه‌های وزارت آموزش‌وپرورش نيست.

در بودجه برنامه‌ای به عنوان مثال، اول آموزش‌وپرورش در نظر گرفته می‌شود و سپس اين وظايف به نحوي طبقه‌بندی می‌گردد كه به‌صورت برنامه‌های مشخصي درآيد؛ مثلاً گفته می‌شود برنامه آموزش ابتدايي، برنامه آموزش متوسطه حرفه‌ای و غيره. با اين طبقه‌بندی اولين قدم جهت بودجه برنامه‌ای برداشته می‌شود. در مرحله بعد اعتبار موردنیاز هر برنامه جداگانه بر اساس مواد هزينه تهيه و تنظيم می‌شود و بدين ترتيب ضمن اينكه هدف از اجراي هر برنامه مشخص و روشن می‌شود مخارج لازم نيز جهت اجراي آنها برآورد و در بودجه منظور می‌گردد. البته با توجه به اينكه وظايف دولت‌ها در كشورهاي مختلف با هم اختلاف دارند، انتخاب برنامه يا فعاليت جنبه قراردادی دارد. به همين دليل ممكن است مثلاً آموزش در كشوري يك برنامه تلقي شود و در كشور ديگر فعاليتي معين كه جزئي از يك برنامه است. آنچه اهميت دارد اين است كه برآورد هزینه از کوچک‌ترین واحد تقسیم‌بندی شروع می‌شود و مانند طبقه‌بندی عملياتي به شكل هرم است؛ يعني مجموع هزینه‌هاي چند فعاليت هزينه يك برنامه، مجموع هزینه‌هاي چند برنامه هزينه یک‌فصل و بالاخره مجموع هزینه‌هاي چند فصل هزينه امور را تشكيل می‌دهد.

نظام بودجه برنامه‌ای علاوه بر اينكه وسيله شناخت ماهيت وظايف و عمليات را فراهم می‌آورد، امر تصمیم‌گیری چه در مورد انتخاب برنامه‌ها و چه در باب اجرا و كنترل آنها را آسان می‌سازد؛ زيرا در بودجه متداول هنگام رسيدگي به بودجه، ضوابطي جهت قضوات واقعي درباره آن وجود ندارد، مثلاً اگر وزارت بهداري براي سال آينده درخواست صد واحد پول كند توجيه آن به‌صورت مواد هزينه حقيقي را نشان نمی‌دهد و براي كاهش يا افزايش آن دليلي وجود ندارد؛ در حالي كه در بودجه برنامه‌ای به‌آسانی می‌توان ارتباط هزینه‌ها با عمليات را سنجيد و چنانچه سياست عمومي دولت ايجاب كند اعتبار نيز براي آن در نظر گرفت و در غير این صورت قسمتي از عمليات وزارت بهداري را حذف و از منظور نمودن اعتبار نيز صرف‌نظر كرد.

فايده ديگر نظام بودجه برنامه‌ای سهولت كنترل عمليات و بهبود مديريت در اين نظام است. مزيت ديگر آن عبارت است از تصمیم‌گیری در مورد نوع عمليات و احياناً جلوگيري از دوباره‌کاری‌هایی كه از انجام وظايف مشابه در چند سازمان دولتي ناشي می‌شود. در شرايط ايدئال بايد تشكيلات و سازمان دستگاه‌های اجرايي با عناوين برنامه‌ها برابر باشد و در اين صورت در داخل هر وزارتخانه مدير برنامه تعيين و مسئوليت اجرايي بودجه برنامه‌ای مربوط به او واگذار خواهد شد.

البته در تمام وارد تشكيلات داخلي سازمان‌های دولتي الزاماً برحسب برنامه نبود، به عواملي از قبيل ارباب‌رجوع و مناطق جغرافيايي بستگي دارد. مثلاً اداره كل كشاورزي در يك استان تمام برنامه‌های كشاورزي را انجام می‌دهد. حال اين سؤال پيش می‌آید كه آيا مدیرکل كشاورزي مجري تمام برنامه در منطقه است يا اينكه عمليات هر برنامه توسط مدير همان برنامه در مركز بايد هدايت شود؟

به هر مسئله‌ای كه از نظر بودجه‌ای وجود دارد اين است كه اگر مثلاً از تراكتورهاي اداره كشاورزي در چندين برنامه استفاده شود جزء هزينه كدام برنامه به‌حساب می‌آید. در این‌گونه موارد كارشناسان بودجه با ضوابطي كه در اختيار دارند می‌توانند تفكيك قابل‌ملاحظه‌ای از منابع را به ترتيب غالب بودن در يك برنامه ارائه نمايند.

بودجه عملياتي

بودجه عملياتي يا بودجه برحسب عمليات بر اساس وظايف، عمليات و پروژه‌های برقی‌هایی كه سازمان‌های دولتي تصدي اجراي آنها را به عهده دارند تنظيم می‌شود. در تنظيم اين نوع بودجه به جاي توجه به كالاها و خدماتي كه دولت خريداري می‌کند و يا به عبارتي به جاي توجه به وسايل اجراي فعالیت‌ها، خود فعاليت و مخارج كارهايي كه بايد انجام شود، مورد توجه قرار می‌گیرد.

در بودجه عملياتي علاوه بر تفكيك اعتبارات به وظايف، برنامه‌ها، فعالیت‌ها و طرح‌ها حجم عمليات و هزینه‌هاي اجراي عمليات دولت و دستگاه‌های دولتي طبق روش‌های عملی‌ای مانند حسابداري قيمت تمام‌شده محاسبه و اندازه‌گیری می‌شوند. ارقام پیش‌بینی‌شده در بودجه عملياتي بايد مستند به تجزیه‌وتحلیل تفصيلي برنامه‌ها و عمليات و نيز قيمت تمام‌شده آنها باشد. براي مثال در بودجه عملياتي مشخص شود كه قيمت تمام‌شده یک‌تخت بيمارستان چقدر بايد باشد و يك بيمارستان صد تختخوابي چقدر هزينه و زمان نياز دارد.

مقايسه بودجه برنامه‌ای و بودجه عملياتي

بين بودجه برنامه‌ای و بودجه عملياتي نمی‌توان خط روشني رسم كرد؛ زيرا درواقع بودجه عملياتي مرحله پیشرفته‌تری از بودجه برنامه است. برخي نويسندگان حتي اين دو اصطلاح را به‌طور مترادف به كار می‌برند؛ اما در حقيقت، اين دو عنوان كاملاً مترادف نيستند. براي توضيح تفاوت موجود بين اين دو بايد طبقات سلسله‌مراتب سازمان دولتي مورد توجه قرار گيرد.

بودجه برنامه‌ای بيشتر مربوط به طبقات بالاي سلسله‌مراتب سازماني است:

در كالي كه در بودجه عملياتي حدود فعاليت و عمليات طبقات پایین‌تر نيز بررسي و پیش‌بینی می‌شود. هر برنامه دولتي شامل تعداد زيادي عمليات و اقدامات سازمان‌های عمومي است. در هر برنامه دولتي نظر قانون‌گذار به برنامه‌ها و در بودجه عملياتي به عمليات واحدهاي سازماني معطوف است. در يك موسسه دولتي هر واحد سازمانی‌ای كه در طبقات بالاتر سلسله‌مراتب سازماني قرار دارد ممكن است خدماتي انجام دهد كه به چندين برنامه مربوط باشد ولي واحدهايي كه در طبقات پایین‌تر قرار دارند غالباً فعالیت‌هایی را انجام می‌دهند كه منحصراً به يك برنامه مربوط است. در تنظيم بودجه برنامه‌ای ممكن است بدون محاسبه دقيق مخارج هر واحد از فعاليت دولتي هزینه‌ها را فقط بر اساس سياست كلي مالي دولت پیش‌بینی كرد: در صورتي كه شرط اساسي براي تهيه بودجه عملياتي اين است كه حجم و مقدار فعاليت سازمان‌های دولتي تعيين هزينه هر واحد از فعالیت‌ها محاسبه شود. به‌طورکلی می‌توان گفت كه بودجه برنامه‌ای فقط براي راهنمايي مديران سازمان‌های دولتي تعيين و هزينه هر واحد از فعالیت‌ها محاسبه شود.

به‌طورکلی می‌توان گفت كه بودجه برنامه‌ای فقط براي راهنمايي مديران سازمان‌های دولتي در اداره امور عمومي و اخذ تصميم مفيد واقع می‌شود: در حالي كه بودجه عملياتي علاوه بر راهنمايي، عملكرد كليه واحدهای سازماني و كاركنان مؤسسات و ادارات دولتي را نيز كنترل می‌کند.

همان‌گونه كه قبلاً بيان شد, اولين هدف بودجه برنامه‌ای تقسیم‌بندی وظایف و عمليات دولت در قالب برنامه‌ها و فعالیت‌های مشخص است.

در بودجه برنامه‌ای مواد هزينه در قالب برنامه و فعاليت تهيه می‌شود. اگر اين نقطه را پايان بودجه برنامه‌ای بدانيم وظيفه بودجه عملياتي از اين نقطه به بعد آغاز می‌شود. عبارت ديگر بودجه برنامه‌ای و عملياتي تا اينجا با هم مرز مشترك دارند و در حقيقت بودجه عملياتي بدون بودجه برنامه‌ای مفهومي ندارد.

فرق اساسي بودجه عملياتي و بودجه برنامه‌ای در اندازه‌گیری حجم عمليات و چگونگي محاسبه هزينه است. در بودجه برنامه‌ای عمليات دستگاه برحسب برنامه‌ها و فعالیت‌های تابعه طبقه‌بندی و هزينه هر فعاليت نيز به تفكيك فصول و مواد هزينه محاسبه می‌شود: در حالي كه در بودجه عملياتي حجم عمليات طبق موازين فني دقيقاً اندازه‌گیری و هزينه عمليات طبق فنون و روش‌های مختلف مانند حسابداري قيمت تمام‌شده يا اندازه‌گیری كار محاسبه می‌شود.

اختلاف بين بودجه برنامه‌ای و عملياتي را می‌توان چنين عنوان نمود كه در بودجه برنامه‌ای هزینه‌هاي داخل برنامه و فعالیت‌ها بر اساس مواد هزینه‌بر آورد می‌شود ولی در بودجه عملياتي فنون یادشده در فوق جاي مواد هزينه را می‌گیرد.

در بودجه عملياتي حدود فعاليت بودجه محدودتر می‌شود ولي در عوض حجم عمليات به طريقي علمي محاسبه می‌گردد. در حقيقت در بودجه عملياتي اجراي هدف از نظر تقسيم مخارج برحسب قيمت تمام‌شده واحد صورت می‌گیرد و براي هر هدف، واحد كاري بخصوصي به‌منظور معيار برآورد انتخاب می‌شود. بدين معني كه براي محاسبه هزینه‌بر اساس هدف، از روش حسابداري قيمت تمام‌شده يا از روش اندازه‌گیری حجم كار استفاده می‌شود: لذا مخارج اجراي هر برنامه مشخص می‌گردد.

هدف‌های مختلف چه از نظر اقتصادي و مالي و چه از نظر اداري، اجتماعي و نظامي برنامه‌های مختلف و جمع اين برنامه‌ها كه نماينده فعالیت‌های مختلف دولت است بودجه كل را تشكيل می‌دهد.

مزاياي اندازه‌گیری كار.

روش اندازه‌گیری كار در امر بودجه‌بندی دو مزيت دارد:

1-ارقام پیش‌بینی‌شده به علت تجزیه‌وتحلیل قبلي به حقيقت نزدیک‌تر خواهد بود.

2-استفاده از اين روش موجب نوعي به كنترل خودكار در اجراي برنامه‌ها. فعالیت‌ها می‌شود. البته واژه اندازه‌گیری كار كه در مديريت علمي به كار می‌رود با واژه اندازه‌گیری حجم عمليات متفاوت است، هرچند می‌توان با به دست آوردن نسبت‌هایی بين كار و ماشین‌آلات، كار و هزینه‌هاي اداري، كار و استهلاك كالاهاي سرمایه‌ای نسبتي در كل بين حجم عمليات و كار به دست آورد و به قيمت تمام‌شده رسيد. واحد انجام عمليات نماينده واقعي كوشش به‌کاررفته است كه در محاسبات اندازه‌گیری كار از آن استفاده می‌شود.

در بودجه عملياتي بايد به هر ترتيب از هزينه هر واحد كار استفاده شود. در این‌گونه موارد می‌توان از نرمها و استانداردها به عنوان واحد هزينه استفاده نمود.

نرم (هنجار) و استاندار براي برآورد هزينه واحد مورداستفاده قرار می‌گیرد. نرم عبارت است از نتيجه آماري تجربيات گذشته. به عنوان مثال اگر براي بررسي هر پرونده در اداره ثبت، خدمت چهار نفر با خصوصيات مشخص و تحصيلات و تجربه معين لازم باشد نرم مربوط به‌دست‌آمده است كه البته دقت اندازه‌گیری روش‌های علمي را ندارد. استاندارد و معيارها نيز طبق فنون و روش‌های مديريت صنعتي به دست می‌آیند. بر اساس استانداردها زمان لازم براي تكميل يك واحد كار محاسبه می‌شود. استاندارد به‌مراتب مطمئن‌تر از نرم و حتي اندازه‌گیری كار است و در فعالیت‌های صنعتي وسيله مطمئني است.

روش‌های برآورد هزينه در بودجه عملياتي

در نظام بودجه عملياتي مواد هزينه تنها وسيله برآورد نيست و استفاده از روش‌های آمار، جايگزين مواد هزينه می‌شود. هرچند كه به‌منظور كنترل مالي باز هم به مواد هزينه نياز خواهد بود و هزينه در قالب آن تهيه و به مجلس ارائه می‌گردد، ولي از نظر فني روش‌های مناسب‌تر و دقیق‌تری از مواد هزينه كه به بهبود مديريت كمك نمود، با به حداقل رساندن هزینه‌هاي دولتي، حداکثر بازده را تضمين می‌کنند جانشين مواد هزينه می‌گردند.

در روش بودجه عملياتي بايد عمليات داخل برنامه و فعالیت‌ها به‌نوعی مشخص باشد كه به‌آسانی بتوان واحدي براي سنجش عمليات داخل فعاليت به دست آورد و سپس با استفاده از فنون مذكور هزينه واحد موردبحث را محاسبه كرده، ميزان واحدها را در سال بودجه پیش‌بینی و بدين ترتيب بودجه فعاليت خاصي را برآورد نمود. در اين نوع بودجه اجراي عمليات دقيقاً مقارن با هزینه‌هاي عمليات است و بدين ترتيب كنترل مالي و عملياتي كاملاً در هم ادغام می‌شود. بزرگ‌ترین مزيت بودجه عملياتي اين است كه مديران اجرايي را در مقابل کار خود مسئول قرار می‌دهد. براي روشن شدن روش بودجه عملياتي به شرح مراحل مختلف آن می‌پردازیم:

الف) طبقه‌بندی عملياتي. در بودجه عملياتي بايد واحد مشخصي انتخاب شو كه گوياي عمليات طبقه‌بندی‌شده باشد. بدين منظور بايد يك واحد اندازه‌گیری مناسب را كه داراي خصوصيات زير باشد در نظر بگيريم:

1. قابل‌شمارش باشد؛
2. به‌مرورزمان ثبات خود را از دست ندهد؛
3. مصطلح و رايج باشد؛
4. كوشش واقعي كار انجام‌شده را نشان دهد؛

سه عامل اول قابل حصول است، ولي يافتن واحد مشخص در خدمات دولتي كه گوياي تمام عمليات انجام‌شده باشد دشوار است، زيرا نرم و استاندارد مشخصي براي بررسي اينكه تمام سعي براي تحقق اين واحد انجام‌شده وجود ندارد و بايد به طريق ديگري متوسل شد.

واحد اندازه‌گیری كار. در نظام بودجه عملياتي در مواردي بايد از اندازه‌گیری كار استفاده نمود. اندازه‌گیری كار عبارت است از برقراري يك رابطه صحيح و منطقي ميان حجم كار انجام‌شده با نيروي انساني و يا ماشين به كار گرفته‌شده در تكميل آن مقدار كار.

اندازه‌گیری كار يكي از مباني مديريت علمي و وسیله‌ای جهت كنترل زمان از طريق سنجش آن با كار انجام‌شده است. اهميت بهره‌برداری از زمان، ازنقطه‌نظر بودجه هنگامي آشكار می‌شود كه در نظر گرفته شود مقدار كاري كه در مقابل حقوق كاركنان انجام‌شده است چه تناسبي با خدمات واقعي آنان دارد و برآورد اينكه كه مقدار از اين نيرو بدون استفاده مانده است. در عمل، براي سنجش ميزان كار واقعي نياز به ((واحد اندازه‌گیری كار)) داريم؛ مثل تعداد افراد معالجه شده، تيرهاي چراغ نصب‌شده، نامه‌های تعیین‌شده، پرونده‌های رسيدگي شده و غيره.

پس از انتخاب واحدهای اندازه‌گیری كار بايد حجم كار واقعي واحدهاي انتخاب‌شده را تعيين نمود. به عنوان مثال معين نمود كه براي نصب يك تير چراغ چند دقيقه خدمت كارگر يا براي مداواي يك بيمار سرپايي چند دقيقه خدمت پزشك پرستار لازم است. البته يافتن معيارهايي براي سنجش اينكه از نيروي انساني استفاده كاملي شده است يا نه در كارهاي اداري و دفتري و تحقيقاتي مشکل‌تر از كارهاي صنعتي و ماشيني است. به‌منظور اندازه‌گیری كار و تعيين ارتباط حقيقي كار با نيروي مصرف‌شده از روش‌ها و فنوني مانند نمونه‌گیری از كار، مطالعات زماني برآورد فني، استانداردهاي زماني و استانداردهاي آماري استفاده می‌شود.

ب) برآورد هزينه عملياتي

در بودجه عملياتي براي تعيين واحد عملياتي اعم از اينكه اندازه‌گیری كار نرم و استاندارد استفاده شود بايد هزينه واحد عمليات محاسبه شود براي برآورد اين هزينه از دو طريق می‌توان استفاده كرد:

1. قيمت تمام‌شده.
2. هزينه عوامل تشکیل‌دهنده كار.

1-قيمت تمام‌شده. استفاده از اين روش مخصوص مؤسسات تجاري دولتي است زيرا در مؤسسات و ادارات خدماتي تعيين قيمت تمام‌شده واحد خدمت مشکل‌تر است و استهلاك در اين مؤسسات محاسبه نمی‌شود لذا اين روش كمتر در بودجه برنامه‌ای و يا عملياتي دولت موردنظر قرار می‌گیرد.

2-هزينه عوامل تشکیل‌دهنده كار. در اين روش پس‌ازاینکه از طريق اندازه‌گیری كار، شاخص و استاندارد اطمينان حاصل شد كه از كليه عوامل حداکثر استفاده به عمل می‌آید هزینه‌های تشکیل‌دهنده يك واحد عملياتي را به هر طريق كه آسان و مقدور باشد محاسبه می‌کنند و پس از آن محاسبه بودجه‌ای تقريباً پایان‌یافته است.

نظام بودجه‌بندی طرح و برنامه

روشي كه اخيراً براي تكميل بودجه برنامه‌ای در بسياري از کشورها معمول شده است نظام بودجه‌نویسی طرح و برنامه (PPBS) است اين اصطلاح را در سال 1960 وزارت دفاع آمريكا مورداستفاده قرار داد و بعداً با شرايط متفاوتي به ديگر دستگاه‌های دولت تسري يافت. نظام بودجه‌بندی طرح و برنامه تلاشي است براي تركيب و تلفيق بودجه‌بندی با برنامه‌های كلي به عنوان يك مجموعه واحد كه نشان‌دهنده خطوط اصلي و خط‌مشی‌های كلي سازمان و دولت است اجزاي بودجه‌بندی طرح و برنامه عوامل جديد نيستند زيرا طرح‌ریزی برنامه و بودجه‌بندی هر يك سابقه‌ای ديرينه دارد، آنچه جديد است تركيب اين عوامل در يك ساخت كلي به نام بودجه‌بندی طرح و برنامه است در بودجه‌بندی طرح و برنامه ما با يك طرح كلي و يك سري برنامه و تعداد بسياري پروژه‌های برقی روبه‌رو هستيم. مثلاً افزايش توليد به عنوان طرح كلي می‌تواند شامل برنامه‌های مختلف مانند توسعه صنعت، توسعه کشاورزی و هر يك از اين برنامه‌ها نيز حاوي پروژه‌های برقی‌هایی اجرايي متعددي باشند به كمك روش بودجه‌بندی طرح و برنامه در يك قالب كلي طرح‌ها، برنامه‌ها و پروژه‌های برقی‌ها موردبررسی و ارزيابي قرار می‌گیرد و با نگرشي سيستمي به بودجه‌بندی اقدام می‌شود. امكان مقايسه پروژه‌های برقی‌ها و برنامه‌ها با هم و انتخاب اثربخش‌ترین آنها در نيل به اهداف كلي يكي از مهم‌ترین ویژگی‌های نظام بودجه‌بندی طرح و برنامه است.

در اين نظام كه براي نهادينه كردن تجزیه‌وتحلیل در شاخه‌های اجرايي فرآيند تصمیم‌گیری به وجود آورد – طرح‌های بلندمدت دولت با برنامه‌ریزی فعالیت‌هاي خاص یک‌ساله و بودجه مربوط جمع می‌شود و بودجه برنامه‌ای یک‌ساله در چهارچوب طرح‌های بلندمدت و بادید وسیع‌تري مورد ارزيابي قرار می‌گیرد.

نظام بودجه‌ریزی طرح و برنامه پوششي در جهت نهادينه كردن تجزیه‌وتحلیل در فرآيند بودجه‌بندی دولتي است از اين رو اين نظام به معناي تجزیه‌وتحلیل و يا شكلي از آن نيست. اين نظام، كاربرد تجزیه‌وتحلیل مطلوبيت نهايي، مطالعه هزينه – فايده، تجزیه‌وتحلیل سودمندي هزينه، تجزیه‌وتحلیل حساسيت، ماتريس نتيجه نهايي، ارزش فعلي و ديگر فنون را مورد تأکید قرار می‌دهند با استفاده از سازوکارهای متعدد، نظام بودجه‌ریزی طرح و برنامه به عمل درمی‌آید. تجزیه‌وتحلیل‌ها به‌خصوص در ابتداي مرحله گردش بودجه مورد تأکید قرار می‌گیرد طبقه‌بندی برنامه‌های دولت كه (ساختار برنامه) ناميده می‌شوند، براي تسهيل مقايسه تحليلي موردنیازند. با استفاده از نظام (PPBS) می‌توان برنامه‌ریزی، طرح‌ریزی، بودجه‌نویسی، اطلاعات مديريت، كنترل مديريت و ارزشيابي برنامه‌ای را به هم مرتبط ساخت و درعین‌حال نسبت به تجزیه‌وتحلیل نظام‌مند هر يك از عناصر تأكيد كرد در اين نظام بيش از آنكه بودجه‌ریزی داده‌ها مطرح باشد، بودجه‌ریزی ستاده ها مطرح است. محور اصلي بحث در این نظام عبارت است از هدف‌ها و نتايج نهايي و امكان نيل به اين هدف‌ها از طريق عمليات مختلف و مقايسه اين عمليات و انتخاب بهترين و ارزان‌ترین و سریع‌ترین و مناسب‌ترین آنها. نكته مهم اين است كه اين مجموعه را بايد يك نظام تلقي نمود نه روش و فن خاص. نظامي كه شامل مباني تصمیم‌گیری مناسب و معقول در مرحله شایست سازي و اعلام خط‌مشی طراحي برنامه‌های اجرايي و تخصيص منابع محدود ميان نيازهاي نامحدود بوده، برقراري ارتباط مداوم بين اين عوامل را ميسر می‌سازد. به‌این‌ترتیب هر يك از اجزاي نظام ازلحاظ نيل به هدف‌های تعیین‌شده در ارتباط با جزء ديگر نقشي دارد. استفاده از منابع دولتي براي نيل به هدف‌های عمومي همچنين امكان تعيين هدف‌ها، تشخيص اولویت‌ها، برنامه‌های لازم براي اجراي هدف‌ها انتخاب مطلوب‌ترین روش و بالاخره اندازه‌گیری روش از مزاياي اين روش محسوب می‌شوند. در اين نظام هرسال كه قسمتي از طرح بلندمدت اجرا می‌شود امكانات و موانع پیش‌بینی‌شده روشن‌تر می‌گردد و در صورت نياز، تجدیدنظر در طرح‌های بلندمدت و اصلاحات و تعدیل‌های لازم به عمل می‌آید