کتاب بودجه: ‏مسیر ‏توسعه ‏وعدالت ‏( ‏نگاهی ‏به ‏مفاهیم ‏بودجه ‏و ‏روش ‏های ‏مدرن ‏بودجه ‏ریزی)

فهرست
عنوان صفحه
مقدمه 9
فصـل اول 17
تعاریف بودجه 17
دیدگاه های بودجه 20
تاریخچه بودجه 21
تاریخچه بودجه در جهان 21
تاریخچه بودجه در ایران 21
نقش بودجه 23
اصول بودجه 24
اصل سالیانه بودن بودجه 25
اصل وحدت بودجه 25
اصل جامعیت بودجه 25
اصل شاملیت یا تفصیل 26
اصل تخصیص و عدم تخصیص 26
اصل انعطاف پذیری 27
اصل تخمینی بودن درآمدها 29
اصل تحدیدي بودن هزینه ها 29
اصل تعادل 29
اصل تنظیم بودجه بر مبنای عملیات 30
اصل تقدم درآمد بر مخارج 30
اصل تفکیک هزینه های مستمر از غیر مستمر 31
اهداف بودجه بندي 32
مزيت های بودجه بندی 32
فصـل دوم 33
دسته بندي انواع بودجه 33
بودجۀ كُل (مفصل) 34
بودجۀ فروش 34
بودجۀ توليد 34
بودجۀ مالي 35
بودجۀ سرمايه گذاري 35
بودجۀ موجودي نقدي 35
كسري بودجه 36
تعریف سیستم کنترل بودجه 39
اهداف کلی تهیه بودجه و ایجاد سیستم کنترل بودجه 39
مزایای بکارگیری سیستم کنترل بودجه 39
اصول و ضوابط تهیه بودجه 40
انواع بودجه و تشریح آن ها 41
بودجه عملیاتی 41
بودجه سرمایه ای 42
بودجه نقدی 42
پیش بینی وضعیت نقدینگی 43
دستورالعمل های مربوط به تهیه بودجه ها 43
مراحل تنظیم بودجه 44
مرحله تهیه و تنظیم و پیشنهاد بودجه 44
مرحله تصویب بودجه لایحه بودجه 45
مرحله اجراي بودجه اجراي بودجه 45
مرحله نظارت بر بودجه 45
تفسیر بودجه 46
تفسیر تفصیلی 47
فصـل سوم 49
روش هاي بودجه ریزي 49
روش های نوین تنظیم بودجه 51
روشهای برآورد و تنظیم درآمدها 51
روش سال ما قبل آخر 52
روش حد متوسطه ها 53
روش پیش بینی مستقیم 53
روش سنجیده منظم 54
روشهای برآورد هزینه ها ( طرف دیگر بودجه ) 55
روش تنظیم بودجه متداول 55
مراحل تهیه و تنظیم بودجه متداول 57
بودجه ریزی افزایشی 59
بودجه برنامه ای 60
فصـل چهارم 63
بودجه و اقتصاد کلان در ایران 63
نظارت 64
كاهش وابستگی به نفت 64
بودجه و توسعه اقتصادی 66
انفجار جمعیت 71
تفاوت دور گردش در سرمایه‌گذاریها 72
تربیت نیروی انسانی 74
چالشها و نارسایي های بودجه ریزی در ایران 77
عوامل انحراف بودجه از برنامه های توسعه ای 80
عوامل سازماني و ساختاری 80
عوامل انساني 80
عوامل قانوني 81
عوامل اقتصادی 81
عوامل سیاسي 81
عوامل اجتماعي فرهنگي 82
رابطه بودجه و عدالت اجتماعی 83
روش بودجه ریزی کشورهای پیشرفته 87
نظام بودجه ریزی کشور آمریکا 93
فرآیند تهیه و تدوین بودجه آمریکا 94
محتوای بودجه آمریکا 96
نظام نظارت و کنترل بودجه آمریکا 96
منابع و ماخذ 99

در گذشته فرانسویان کلمه «بوژت» را به معنی کیف یا کیسه چرمی کوچک به کار می‌برده اند. این کلمه نخستین بار در انگلستان برای کیف کوچک حاوی مهر «وزارت دارایی» آن کشور و سپس نام کیفی شد که به‌صورت دریافتها و پرداختهای کشور را در آن می‌نهادند. در سال ۱۷۳۳ زمانی که وزیر دارایی انگلستان صورت دریافتها و پرداختها و گزارش مالی سالانه کشور را برای نمایندگان مردم مطرح ساخت، نویسنده ناشناسی در جزوه ای با عنوان «کیسه اش باز شد» به سیاست وزیر دارای حمله نمود و او را به شعبده بازی تشبیه کرد که کیسه حقه‌ها و کلکهای خود را گشوده است.
کلمه« بوژت» فرانسوی اندک اندک انگلیسی شد و به صورت «باجت » درآمد و سپس بدان شکل به فرانسه بازگشت و با گویش فرانسوی «بودجه» مرسوم شد.
بنابراین کلمه بودجه از زبان فرانسه وارد زبان انگلیسی و فارسی شده و معنی لغوی آن به منزله کیف یا ساک خزانه دار بوده است که دریافتها و وجوه دولتی را دران قرار می‌دادند و هزینه های دولتی از وجوه داخل ان کیف یا ساک پرداخت می‌شده است .
به طور کلی تخمینی از درآمد و هزینه در طول یک بازه زمانی در آینده بودجه نام دارد. بـودجه می‌تواند برای شخص، خانواده، گروهی از افراد، کسب‌وکار، دولت، کشور، سازمان‌های چندملیتی یا تقریباً هر چیزی که درآمد کسب و پول خرج می‌کند، ایجاد باشد. بـودجه یک مفهوم در اقتصاد خرد است که معاوضه یک کالا در عوض کالای دیگر را نشان می‌دهد.
بودجه به مفهوم کلي برنامه کار و وضعیت مالي يك شخص ، يك خانواده ، يك سازمان و با يك جامعه را برای آینده دور و نزديك مشخص و ترسیم می نماید. بنابراین هر نظام بودجه اي اعم از وسیع یا محدود علاوه بر ویژگیهای خاص خود مي يابد سه مشخصه زیر را نیز در برداشته باشد.
چه باید کرد و چگونه باید انجام داد و باید چه آثار و نتایجی را بدست آورد ؟
هزینه ها و درآمدهاي ناشي از کلیه عملیات چطور خواهد بود و به چه نحو تامین می‌شود؟
از آغاز دوره تا پایان آن چه تحولات کمي با کيفي در وضعیت بوجود خواهد آمد؟
بودجه طرحي است که نحوه تخصیص منابع محدود را در يك واحد تجاري یا هر سازمان دیگر تعیین مي کند و نظر به اینکه منابع موجود نوعا کمتر از میزان تقاضاست لازم مي باشد که پیشنهادها و پروژه ها مطرح شده در بودجه به نحوي سيستماتيك مورد ارزيابي قرار گیرد. این گونه ارزیابیها معمولا فرایند بررسي و تجدید نظر در بودجه ناميده مي شود. بسیاری از متخصصان بودجه بر این باورند که مدیریت سازمان نباید بودجه را به ادارات تابعه خود تحمیل کند بلکه در عوض ، بودجه باید با تشريك مساعي بر دخالت فعال مدیران سطوح متوسط و پائین بر مبناي مسئوليتهاي آنان تهیه گردد. البته تشريك مساعي بدین معنی نیست که همه آنچه مدیران مسئول درخواست کنند در بودجه گنجانیده شود. بلکه منظور این است که به هريك از مدیران برای دفاع از طرحها و پیشنهادهاي آنان فرصت مناسب داده شود.
* طرحي جامع در قالب اصطلاحات مالي که به وسيله يك برنامه جاري براي مدت معيني اجرا مي گردد.
* بيان مالي با مقداري سياستي است که در طول مدتی معین در زمان آینده براي وصول به هدف هاي تعیین شده باید تعقیب گردد.
* يك برنامه کار است ، يك پيش بيني است، يك مجوز است و مي تواند يك معیار هزینه و یك ضابطه سنجش کارایي سازمان باشد.

به طور کلی تعاریف بسیاری برای بودجه شده که به چند نمونه از آن به شرح زیر اشاره می‌شود:
• بودجه دخل و خرج دولت است.
• بودجه یک سند مالی است، مربوط به درآمدها و هزینه‌های دولت.
• نخستین تعریف قانونی که از بودجه در نظام حقوقی مالی ایران شده، در ماده یک قانون محاسبات عمومی مصوب سال ۱۲۸۹ شمسی است که بودجه را چنین تعریف کرده است: بودجه دولت سندی است که معاملات دخل و خرج مملکتی برای مدت معینی در آن پیش بینی و تصویب می‌شود. مدت مزبور را سنه مالی می‌گویند که عبارت از یک سال شمسی است.
• دومین تعریف قانونی مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۶ اسفند ۱۳۱۲ شمسی مربوط می‌شود که چنین آمده است: بودجه لایحه پیش بینی همه عواید و مخارج مملکتی است برای مدت یکسال شمسی که به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد.
• و نهایتا تعریف بودجه در قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1/6/1366 مجلس شوراي اسلامي چنين مي باشد بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است که برای یکسال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل به سیاستها و هدفهای قانونی می‌شود و متشکل از سه بخش به شرح زیر است:
۱) بودجه عمومی دولت که شامل اجزای زیر است:
الف) پیش بینی دریافت‌ها و منابع تامین اعتبار که به طور مستقیم یا غیر مستقیم در سال مالی قانون بودجه از طریق حساب‌های خزانه‌داری کل اخذ می‌گردد.
ب) پیش بینی پرداخت‌هایی که از محل درآمدهای عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی می‌تواند در سال مالی مربوط انجام گیرد.
۲) بودجه‌ی شرکت‌های دولتی و بانک‌ها ؛ شامل پیش بینی درآمدها و سایر منابع اعتبار.
۳) بودجه‌ی موسساتی که تحت عناوینی غیر از عناوین مذکور در بودجه‌ی کل کشور منظور می‌شود.»
دیدگاه های بودجه
دیدگاه‌ها، نظریه‌ها و تعاریف به زمان و مکان مربوط می‌شوند. دیدگاه‌ها و تعاریف در مورد بودجه متاثر از نظریه‌های اقتصادی در مورد دولت است و دیدگاه‌های موجود در این زمینه نیز تحت تاثیر شرایط متفاوت سیاسی، اقتصادی و فرهنگی جوامع است. به طور کلی در میان انواع تعاریفی که از بودجه به عمل آمده است سه دسته عمده را می‌توان تشخیص داد:
الف) تعاریفی که بر جنبه سیاسی بودجه تاکید می‌کنند.
در این دیدگاه ریشه اصلی تنظیم بودجه را باید در عامل سیاسی جستجو کرد. در این دیدگاه به نقطه نظرهای سیاسی بهای بیشتری داده می‌شود که حدود آن را پرفیت های اقتصادی جامعه تعیین می‌کند.
ب) تعاریفی که بر جنبه حقوقی و قانونی بودجه تاکید می‌کنند.
در این تعاریف و دیدگاه ها منظور حركت هايي از بودجه است كه مي بايست در چهارچوب مقررات و قوانين مصوب صورت گيرد. قانون محاسبات عمومي كشور، قانون برنامه و بودجه، قانون مالياتهای مستقيم. لذا شناختي از قانون اساسي و ساير قوانين موضوعه ضرورت دارد. در اين ديدگاه روشهاي بر خورد با مسائل بودجه ضمن آنكه از چهارچوب هاي مسائل اقتصادي و مديريت تبعيت .مي نمايد بر وفق قوانين و مقررات جاري كشور به مرحله اجراء مي‌آيد
ج) تعاریفی که بر جنبه اقتصادی و مالی بودجه تاکید می‌کنند.
در این دیدگاه مطالبي مانند توليد نا خالص ملي، تراز پرداختها، موازنه ارزي، اشتغال, تورم، توليد، مصرف، پس انداز، حجم پولي در جريان، ظرفيت هاي استقراض, سياستهاي كسري بودجه در نظر گرفته می‌شود.
د) تعاریفی که بر جنبه برنامه‌ای و مدیریتی بودجه تاکید دارند.
در این دیدگاه مسائلی از قبیل برنامه ريزي, سازمان دادن, هدايت و رهبري در تعریف بودجه مدنظر قرار می‌گیرد.
تاریخچه بودجه
تاریخچه بودجه در جهان
انگلستان: در سال ۱۲۱۵ میلادی مقرر شد مقرر شد که مالیات ها و عوارض به تصویب دولت برسد. در سال ۱۳۴۴ میلادی نظارت پارلمان بر مخارج عمومی و تصویب درآمدها و هزینه های دولت و سازمان های اداری شروع شد. تا سال ۱۶۱۶ میلادی این نظارت ها با مخالفت هایی مواجه می شد اما در این سال با تصویب لایحه حقوق، حق مزبور تثبیت گردید. فرانسه: پس از انقلاب کبیر و در سال ۱۷۸۹ میلادی حق تصویب مالیات ها به پارلمان داده شد و حق تصویب و نظارت بر اجرای بودجه در اواخر قرن ۱۹ پیش بینی شد. آمریکا: اولین بودجه به صورت فعلی در سال ۱۹۱۴ میلادی پیشنهاد شده است.
تاریخچه بودجه در ایران
در ایران و قبل از انقلاب مشروطیت هر شهرستان برای خود بودجه ای داشت که به وسیله مستوفیان (ماموران وصول خزانه و حسابداران زیر نظر وزیر مالیه تنظیم می شد. در مرکز کشور نیز بودجه ای تهیه می شد. بودجه لشکر و قشون به صورت جدا از سایر اركان دولت تصویب می شد و در نهایت به تصویب پادشاه می‌رسید. با انقلاب مشروطیت (۱۲۸۵) و تدوین اولین قانون اساسی وضع مالیات و تصویب بودجه در صلاحیت مجلس شورای ملی قرار گرفت. در ایران اولین بودجه به مفهوم امروزی را مرحوم صنيع الدوله هدایت وزیر مالیه وقت در سال ۱۳۸۹ تهیه نموده است ولی وی قبل از تقدیم بودجه به مجلس ترور شد و وزیر بعدی بودجه تهیه شده را به نام او به مجلس پیشنهاد کرد. در این بودجه که عمده ترین بخش آن را ماليات بخش کشاورزی تشکیل می‌داد. درامد 141.160.000 ریالی و هزینه 146.180.000 ریالی پیش بینی شده بود. بدین ترتیب اولین بودجه پیشنهادی ایران از کسری بودجه به میزان 5.020.000 ریالی برخوردار بوده است.
این بودجه به تصویب مجلس رسید و بعدها نیز با بودجه ای پیشنهاد نشد و یا اگر پیشنهاد شد به تصویب مجلس رسید. اولین بودجه ای که توسط مجلس تصویب شد مربوط به سال ۱۳۰۲ است که در خرداد ۱۳۰۲ به تصویب مجلس رسید. روش صنیع الدوله تا سال ۱۳۲۰ که درآمدهای نفتی به بودجه تزریق شد، ادامه پیدا کرد و بعد از آن به صورت دیگری تدوین شد. نقطه نظرات صاحب نظران پیرامون اصول بودجه با یکدیگر تفاوت دارند. ولی این تفاوت نظر کلی نبوده و در بعضی از این اصول یک توافق نظر ضمنی وجود دارد. با توجه به تفاوتی که در ساختار دولت، اختیارات دولت و نوع حکومت در بین جوامع مختلف وجود دارد و همچنین پویایی وظایف و اختیارات دولتی در طول زمان، این تفاوت ها قابل توجیه می باشند. معمولا اطلاق واژه «اصل، بدان گونه از قواعد و مقررات صورت می‌گیرد که چه از نظر مکان و چه از نظر زمان غیر قابل تغییر باشند. در حالی که نباید به دلایل بالا آنچه که به صورت متعارف اصول بودجه خوانده می شوند تحت شرایط متفاوت تغییر کرده و یا به راحتی و بدون ایجاد مسئله ای از سوی دولتی نادیده گرفته شوند. در نتیجه استفاده از کلمه «اصل برای بیان قواعد و ضوابط بودجه شاید چندان مناسب نباشد. به هر حال از آنجا که استفاده از این واژه در عمده کتابهای مالیه متداول است در اینجا نیز ما به تبعیت برای بیان و معرفی قواعد، مقررات و ضوابط مفيد در تهیه و تنظیم بودجه از واژه «اصل، استفاده می کنیم.

نقش بودجه
بودجه در راستای سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی دولت‌ها دارای چهار نقش اساسی است که عبارتند از:
۱ ) تامین کالاها و خدمات عمومی
این نوع کالاها در بازار وجود ندارند و قابل خرید و فروش نیستند عرضه آن‌ها به عهده دولت است و هزینه آن‌ها به صورت مالیات از طریق بودجه یا به طور مستقیم از مردم جامعه دریافت می‌گردد. نمونه این نوع کالاها عبارتند از پارک‌ها، راه‌ها، خدمات پستی، خدمات امنیتی و …
۲) تامین عدالت اجتماعی
فقرزدایی و بهره‌مندی تمام اقشار جامعه‌ می‌تواند از اهداف بودجه باشد. دولت در تحقق بخشیدن به هدف تامین عدالت اجتماعی می‌تواند ترکیب درآمدهای مالیاتی و همچنین کم و کیف هزینه‌های بودجه را به نحوی تنظیم کند که در کم کردن فاصله طبقاتی و تعدیل توزیع درآمد افراد موثر باشد با مطالعه بودجه می‌توان مشخص کرد که استفاده کنندگان از هزینه‌های دولت کدام اقشار و طبقات جامعه هستند و از طرف دیگر بار تامین منابع درآمد این هزینه‌ها بر دوش کدام یک از طبقات مردم جامعه است.
۳) تامین توسعه اقتصادی
با مطالعه بودجه‌ی دولت‌ها از نظر نسبت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به اعتبارات هزینه و نیز روند حجم اعتبار طرح‌های زیربنایی می‌توان میزان و پیشرفت جامعه را به سوی رشد اقتصادی ارزیابی کرد.
۴ ) تامین ثبات اقتصادی
دولت‌ها از طریق وصول درآمدها و انجام هزینه‌های بودجه‌ای، در عرضه و تقاضای کل جامعه اثر می‌گذارند. در شرایط تورمی دولت با اعمال سیاست انقباضی هزینه‌های خود را کاهش یا مالیات را افزایش می‌دهد تا تقاضای کل را کاهش دهد و همچنین در دوره رکود و شیوع بیکاری با اعمال سیاست‌های انبساطی، درآمدهای مالیاتی خود را کاهش یا هزینه‌های خود را افزایش می‌دهد تا تقاضای کل را افزایش داده و قدرت خرید را به جامعه تزریق کند.

اصول بودجه
بودجه هم مانند دیگر رشته هاي علوم اقتصادي تابع اصولی است که منظور از این اصول لزوم رعایت قواعد و تشریفاتی است تا بودجه تنظیمی وسیله مفید و قاطعی به منظور کنترل و شناسایی دخل و خرج دولت باشد . فلسفه وجودي این اصول براي جلوگیري از حیف و میل ها و به منظورنظارت و کنترل مالی پارلمان است . در واقع برای تهیه، تنظیم و پیشنهاد لایحه‌ی بودجه به دست دولت و همچنین تصویب آن توسط نمایندگان مجلس اصولی مترتب است که عبارتند از:
۱) سالیانه بودن بودجه
۲) وحدت بودجه
۳) جامعیت بودجه
۴) شاملیت یا تفصیل
۵) تخصیص و عدم تخصیص
۶) انعطاف پذیری
۷) تخمینی بودن
۸ ) تحدیدی بودن
۹) تعادل
10) تنظیم بودجه بر مبنای عملیات
11) تقدم درآمد بر مخارج
12) تفکیک هزینه های مستمر از غیر مستمر
در ادامه به توضیح هر یک از این اصول پرداخته می‌شود.

اصل سالیانه بودن بودجه
بودجه به عنوان برنامه مالی دارای یک دوره زمانی است که در ایران یک سال شمسی تعریف شده است و آن را سال مالی می‌نامند که عموماً از آغاز فروردین تا پایان اسفند هر سال است. دلیل سالیانه بودن این دوره این است که تهیه و تنظیم بودجه چندین ماه وقت لازم دارد و هزینه زیادی هم می‌برد پس بودجه‌ی چند ماهه توجیه اقتصادی ندارد و نیز بودجه‌ای که برای بیش از یکسال باشد دقت کافی را در پیش بینی‌ها و برآوردها نخواهد داشت. ضمناً چون در ایران درآمدهای دولت در گذشته بیشتر مالیات بر محصولات کشاورزی بوده است و کشاورزی فرآیندی سالیانه است، بودجه هم بر همین رسم باقی مانده است.
اصل وحدت بودجه
برای جلوگیری از دوباره‌کاری‌ها و اتلاف وقت دولت و مجلس در این اصل توصیه می‌شود دولت درآمد و مخارج کلیه دستگاه‌هایی که مستقیم یا غیر مستقیم از منابع دولتی استفاده می‌کنند یا بخشی از کارهای دولت را بر عهده دارند را یک‌جا محاسبه کرده و در یک بودجه واحد یک‌باره به مجلس ارائه دهد. البته متمم بودجه که در شرایطی خاص ارائه می‌شود یکی از موارد استثنا بر اصل بودجه است.
اصل جامعیت بودجه
اصل جامعیت بودجه از مهمترین اصول بودجه است، به منظور تأمین صراحت و دقت دولت در تنظیم و اجراي بودجه است. برپایه این اصل، بودجه باید به صورت کامل و براي همه دستگاه هاي دولتی اعم از وزارتخانه ها مؤسسات دولتی و همچنین شرکت هاي دولتی و مؤسسات و نهادهاي عمومی غیردولتی به صورت یکجا تهیه و به مجلس قانون گذاري تقدیم گردد. از زمان انتقال بودجه از وزارت دارائی در سال1343 به سازمان مدیریت و برنامه ریزي کشور اصل جامعیت تحقق یافت و بودجه کل کشور تقدیم پارلمان وقت گردید. اصل جامعیت بودجه در قانون اساسی جمهوري اسلامی ایران دراصل پنجاه و سوم چنین تعریف نموده است: کلیه دریافت هاي دولت در حسابهاي خزانه داري کل متمرکز میشود و همه پرداخت ها و حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد.