کتاب درآمد شهرداری ها

فهرست
عنوان صفحه
فصل 1 11
مقدمه 11
فصل 2 15
شهر 15
شهرداری 18
وظایف شهرداری‌ها 20
منابع درآمدی شهرداری 23
توسعه پایدار شهری 25
درآمدهای پایدار و ناپایدار 26
شهرها و ایجاد ارزش (اقتصادی) 33
شهرها و مالیه 35
خدمات شهری 35
مالیه شهری و ارزش شهر 49
درآمدهای شهرداری 55
فصل 3 59
اقلام درآمدی 59
درآمدهای ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر) 60
عوارض حاصل از صدور پروانه‌های ساختمانی 60
عوارض بر ارتباطات و حمل و نقل 60
عوارض ناشی از اجرای جریمه کمیسیون ماده صد 61
عوارض نوسازی 63
درآمد حاصل از پارکینگ 64
کمک‌های اعطایی دولت و سازمانهای دولتی 65
استقراض و نقش بخش خصوصی در تأمین مالی شهرها 69
مشارکت و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی 70
انتشار اوراق مشارکت 72
استقراض از بانک‌ها و نهادهای مالی داخلی و خارجی 72
بهای خدمات شهری و درآمدهای موسسات انتفاعی 74
فصل 4 77
ساختار درآمدی شهرداری‌ها از آغاز تا کنون‌عدم 77
تجارب جهانی در زمینه منابع درآمدی شهرداری‌ها 82
فصل 5 89
چالش‌ها و مشکلات موجود در تأمین مالی شهرداری‌ها 89
راهکارهای تأمین منابع مالی برای شهرداری‌ها 92
بهره گیری از راهبرد مشارکت بخش خصوصی 92
بهره گیری از راهبرد مفهوم مالیات بر ارزش زمین 93
بهره گیری از راهبرد اوراق قرضه و اوراق مشارکت 94
فصل 6 96
نقش و جایگاه شهرداری‌ها در توسعه صنعت گردشگری 96
درآمدزایی پایدار گردشگری برای شهرداری‌ها 101
شهرداری‌ها و برند گردشگری 101
فصل 7 103
نتیجه گیری 103
منابع 107

شهر
دلبستگی و وابستگی به شهرها در سراسر جهان همچنان روبه افزایش است و یکی از دلایل شاید این است که در مقایسه با گذشته افراد بیشتری در شهرها زندگی میکنند و همچنین یکی از دیگر دلایل این است که گرایش تازه به تمرکزگرایی مالی و جهانی شدن اهمیت شهرها را پررنگ کرده است. جهانی‌سازی به معنای آن است که این شهرها هستند که در صحنه بین الملل در حال رقابت میباشند و تمرکزگرایی مالی میانجامد به واگذاری قدرت و مسئولیت از حکومت‌های مرکزی و استانی به سطوح محلی و شهرداری‌ها میشود و این امر آن‌ها را مسئول دامنه وسیعی از خدمات و زیرساخت‌ها می-کند. مدیریت شهری شهرداری‌ها به لحاظ نظری در بسیاری از کشورهای جهان عملاً بیانگر نوعی از حاکمیت محلی است. در این نوع حاکمیت مدیریت محلی، شهرداری‌ها تصدی تمامی حوزه‌های مرتبط با مدیریت شهری را بر عهده دارند چنین مدیریتی متکی بر درآمدهای پایدار و مستقل محلی است. البته دولت هم موظف است هزینه‌های فعالیتهای خود در سطح شهر را بپردازد و همچنین هزینه‌های اموری را که در دایره مسئولیت آن به عنوان نهاد حاکمیت ملی قرارداد تأمین کند در ایران همزمان با اتخاذ سیاستهای تعدیل ساختاری از اواسط دهه ۱۳۶۰، سیاستی با این مضمون در دستور کار دولت قرار گرفت که ادارات دولتی و سازمانهای عمومی باید حتی الامکان به صورت خود بسنده درآمد کسب کنند و به تأمین هزینه‌های خود بپردازند. بدین ترتیب کمک‌های دولتی به شهرداری‌ها رو به کاهش گذاشت و در شهرهای ایران به خصوص شهرهای بزرگ، سهم کمک‌های دولتی از حدود ۵۰ درصد در سال ۱۳۶۵ به ۲۴ درصد در سال ۱۳۶۶ کاهش یافت. شهرداری‌ها بخشی از این نیاز را از طریق مالیاتهای محلی، وجوه انتقالی از دولت مرکزی و دیگر منابع درآمدیشان برآورده می‌کنند؛ اما این منابع درآمدی نمی‌تواند تمام نیازهای سرمایه‌گذاری و عمرانی شهرداری‌ها را پوشش دهند از این رو روی آوردن شهرداری‌ها به بازارهای مالی و مشارکت با بخش خصوصی به منظور تجهیز منابع مالی ضروری به نظر میرسد.
در تعریف شهر اتفاق نظری وجود ندارد و در تعاریف بیان شده بر مواردی نظیر تعداد جمعیت، نوع فعالیتهای اقتصادی حوزه اداری و موارد دیگری اشاره شده است لیکن در بعد جهانی برای شناخت شهر از روستا بیشتر بر تعداد جمعیت تاکید شده است. با توجه به کم و کاستیهای مربوط به تعاریف شهر، تاکید بر نقش شهر (نوع کارکرد) بهتر ما را در شناخت شهر و تمایز قائل شدن بین آن و روستا هدایت می‌کند. بدین معنی که در شهرها نقشهایی وجود دارد که روستاها فاقد آن هستند بنابراین در شناخت شهر به دو کارکرد بیشتر توجه میشود؛ یکی اینکه شهرها کار کرد غیر کشاورزی دارند و دوم اینکه اغلب شهرها به تولید کالا و بیش از آن به مبادله کالا می‌پردازند؛ یعنی اینکه فعالیتهای غیر کشاورزی بر اقتصاد شهر غلبه دارد. با توجه به موارد ذکر شده در برخی کشورها در شناخت شهر از روستا کارکردهای اقتصادی به همراه میزان جمعیت اساس کار قرار میگیرد بنابراین تأکید بر یک عامل در شناخت شهر کفایت نمی‌کند. در طول تاریخ شناخت شهر از طریق کار کرد آن از اعتبار سیاسی و حکومتی برخوردار بوده است بویژه که از ابتدای پیدایش شهرها شهر با نقشهای اداری-سیاسی و مذهبی شناخته میشد بنابراین اولین شهرها دارای نقش اداری-سیاسی بوده. اند لیکن، امروز شهرها دارای کار کردهای متنوعی بویژه کارکردهای اقتصادی – صنعتی و خدماتی خدمات‌رسانی میباشند.
از دو جنبه می‌توان به انواع شهرها پرداخت یکی از بعد کارکردی فعالیت و نقش) و دیگر از بعد اندازه (کوچک و بزرگ بودن)، از نظر اولی توجه به نوع فعالیت شهرها، به دسته‌بندی کلی شهرها می‌پردازیم و از نظر دوم تقسیم‌بندی معمولاً با توجه به جمعیت شهر انجام میشود. البته جمعیت شهر خود تا حدودی بیانگر تنوع و تعداد فعالیتهای حاکم بر شهر و همچنین حیطه نفوذ و وسعت شهر خواهد بود: الف- کارکرد و نقش؛ تقسیم‌بندی شهرها با توجه به محیط بوجود آمده بر اساس فعالیتی که سایر فعالیتهای شهر را تحت شعاع خود قرار داده و شهر بر اساس آن نوع فعالیت خاص شناخته می‌شود: مانند شهرهای فستیوال و کنگره‌ای شهرهای فرهنگی شهرهای مذهبی و زیارتگاهی، شهرهای درمانی و آسایشگاهی برف، شهرها شهرهای بازنشستگان شهرهای صنعتی شهرهای تجاری، شهرهای اداری- سیاسی، شهرهای صنعتی خدماتی و…؛ بنابراین در این دیدگاه شهرها بر نوع فعالیت غالب طبقه‌بندی میشوند که هر شهر با توجه به فعالیت و کشش جمعیتی، خود اندازه و وسعت خاص خود را خواهد داشت.
ب- اندازه و وسعت: در این دیدگاه عامل جمعیت در تقسیم‌بندی شهرها نقش مهمی را بازی می‌کند چرا که در این دیدگاه شهرها از کوچکترین به بزرگترین تقسیم‌بندی میشوند و شهر کوچک یا بزرگ در وهله اول بیانگر جمعیت کم یا زیاد خود میباشد که البته این جمعیت خود بیانگر سطح فعالیتها، حیطه نفوذ شهر و… می‌باشد. البته در تعریف سطح جمعیتی و مرز تعریف شده بین انواع شهرها توافق کلی وجود ندارد. بطور مثال حداقل جمعیت برای شهر محسوب شدن در ژاپن ۳۰۰۰۰، نفر در نروژ، ایسلند و سوئد ۲۰۰۰ نفر، در نیجریه ۲۰۰۰۰ نفر و در ایران در حال حاضر ۱۰۰۰۰ نفر میباشد. خوب در اینجا با توجه به شرایط کشورمان انواع شهرها را با توجه با اندازه آن بیان می‌کنیم.
۱- بازار شهر؛ ۱۰-۵ هزار نفر جمعیت. (عملکرد: دهستانی)
۲- روستا-شهر؛ ۲۵-۱۰ هزار نفر جمعیت. (عملکرد: بخش)
۳- شهر کوچک؛ ۵۰-۲۵ هزار نفر جمعیت. (عملکرد: شهرستان)
۴- شهر متوسط کوچک؛ ۱۰۰-۵۰ هزار نفر جمعیت. (عملکرد: شهرستان)
۵- شهر متوسط؛ ۲۵۰ – ۱۰۰ هزار نفر جمعیت. (عملکرد: ناحیه ای)
۶- شهر بزرگ میانی؛ ۵۰۰ – ۲۵۰ هزار نفر جمعیت. (عملکرد: استانی)
۷ – شهر بزرگ؛ ۱۰۰۰-۵۰۰؛ هزار نفر جمعیت. (عملکرد: منطقه ای)
8- کلان شهر متروپل)؛ ۲/۵-۱ میلیون نفر جمعیت عملکرد کلان منطقه‌ای
۹- کلان شهر (متروپل (ملی)؛ ۲/۵ میلیون نفر جمعیت و بیشتر) عملکرد ملی)
شهرداری
شهرداری معادل لغت انگلیسی Municipality است و به ناحیه‌ای اطلاق میشود که در آن، یک انجمن مربوط به شهر دارای صلاحیت اعمال قدرت سیاسی بوده و خدمات دولتی محلی را مانند فاضلاب پیش گیری از جرم و جنایت و خدمات آتش نشانی به عموم ارائه میدهد.
در ایران، طرز تلقی عامه مردم از شهرداری‌ها با آنچه که این سازمانها برای رسیدن به اهداف مورد نظر بوجود آمده‌اند بسیار متفاوت میباشد. از نظر عامه، شهرداری نهادی خدماتی است و این موضوع، جایگاه آن را به سطح بسیار پایینی تنزل داده است. در نظر عامه شهرداری سازمانی است که خدمات شهری ارائه میدهد و بهای آن خدمات را دریافت میکند.
در حقیقت در تعریف شهرداری میتوان آن را سازمانی غیر دولتی و غیرانتفاعی و مردمی دانست که اداره و مسؤلیت و مدیریت امور شهری را با مجوز دولت و با امکانات مردمی به دست آورده تا به منظور ایجاد و اداره کردن تأسیسات عمومی و وضع و اجرای نظامات شهری و تأمین نیازمندیهای مشترک محلی فعالیت کند و هزینه خدماتی را که به آن واگذار گردیده با اسلوبی منطقی و عادلانه بین سکنه شهر و استفاده کنندگان از خدمات تقسیم نماید.
تعریف کلی و اساسی شهرداری در ایران اینگونه میباشد شهرداری موسسه‌ای عمومی، غیردولتی و مستقل است که به موجب قانون در شهرها تشکیل میشود و عهده دار امور محلی و اداره خدمات به شهروندان و سکنه شهری میباشد. به موجب ماده ۳ قانون شهرداری شهرداری شخصیت حقوقی مستقلی دارد.
در ایران در سال ۱۲۸۶ شمسی نخستین قانون شهرداری به نام قانون بلدیه به تصویب رسید. در سالهای ۱۳۲۸.۱۳۰۹، ۱۳۰۸ و در نهایت، ۱۳۳۴ اصلاحاتی در این قانون صورت پذیرفت و قانون مدون سال ۱۳۳۴ به عنوان آخرین قانون مورد استناد شهرداری‌ها قرار گرفت. طبق این، قانون شهرداری مسئولیت تمامی امور شهری اعم از آموزش، بهداشت، آب، برق و. را بر عهده داشت. متأسفانه به مرور زمان بخشهائی از وظائف مندرج در این قانون از شهرداری منتزع شد و به نهادهای دیگر واگذار گردید.

وظایف شهرداری‌ها
بر اساس ماده ۵۵ قانون شهرداری‌ها مهمترین وظایف شهرداریهای کشور شامل موارد زیر میباشد.
– ایجاد خیابانها، کوچه‌ها میدانها باغ‌های عمومی مجاری آب و توسعه معابر در حدود قوانین موضوعه.
– تنظیف و نگهدای و تسطیح معابر و انهار عمومی و مجاری آب‌ها و فاضلاب و تنقیه قنوات مربوط به شهر و تامین آب و روشنایی به وسائل ممکنه.
– مراقبت و اهتمام کامل در نصب برگه قیمت بر روی اجناس و اجرای تصمیمات انجمن نسبت به ارزانی و فراوانی خوارو بار و مواد مورد احتیاج عمومی و جلوگیری از اجناس فاسد و معدوم نمودن آن‌ها.
– مراقبت در امر بهداشت ساکنین شهر و تشریک مساعی با موسسات وزارت بهداری در آبله کوبی و تلقیح واکسن و غیره برای جلوگیری از امراض ساریه.
– جلوگیری از گدایی و واداشتن گدایان به کار و توسعه آموزش عمومی و غیره.
– اجرای تبصره ۱ ماده ۸ قانون تعلیمات جاری و تأسیس موسسات فرهنگی، بهداشتی و تعاونی.
– حفظ و اداره کردن دارایی منقول و غیر منقول شهرداری و اقامه دعوی بر اشخاص.
– برآورد و تنظیم بودجه و متمم بودجه و اصلاح بودجه و تفریغ بودجه شهرداری و تنظیم برنامه ساختمانی و اجرای آن
– انجام معاملات شهرداری اعم از خرید و فروش اموال منقول و غیرمنقول.
– اهدا و قبول اعانات و هدایا به نام شهر با تصویب انجمن.
– تهیه آمار مربوط به امور شهر و موالید و متوفیات
– اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل و حریق.
– ایجاد غسالخانه و گورستان و تهیه وسایل حمل اموات و مراقبت در ا نتظام امور آن‌ها.
– جلوگیری از شیوع امراض ساریه انسانی و حیوانی.
– تهیه مقررات صنفی و پیشنهاد آن به انجمن شهر و مراقبت در امور صحی اصناف و پیشه وران.
– پیشنهاد اصلاح نقشه شهر و تعیین قیمت عادله اراضی و ابنیه.
– تهیه و تعیین میدانهای عمومی برای خرید و فروش ارزاق و توقف وسائط نقلیه و غیره. تهیه و تدوین آیین نامه برای فراوانی و مرغوبیت و حسن اداره فروش گوشت و نان شهر.
– جلوگیری از ایجاد و تاسیس کلیه اماکن که موجب بروز مزاحمت برای ساکنین شهر یا مخالف اصول بهداشت در شهرهاست.
– احداث بناها و ساختمانهای مورد نیاز محل مطابق اصول فنی و اتخاذ تدابیر لازم برای ساختمان خانه‌های ارزان قیمت برای اشخاص بی‌بضاعت ساکن شهر.
– تشریک مساعی با فرهنگ در حفظ ابنیه و آثار باستانی شهر و ساختمانهای عمومی و مساجد و غیره. اهتمام در مراعات شرایط بهداشت در کارخانه‌ها و مراقبت در پاکیزگی آن‌ها.
– صدور پروانه برای کلیه ساختمانهایی که در شهرها ساخته میشوند. ساختن خیابانها و آسفالت کردن سواره روها و پیاده روهای معابر و کوچه‌های عمومی و جداول. – پیشنهاد برقراری یا الغای عوارض شهر.
– وضع مقررات خاصی برای نامگذاری معابر و نصب لوحه نام آن‌ها و شماره‌گذاری اماکن و نصب تابلوی الصاق اعلانات.
– صدور پروانه کسب برای اصناف و پیشه وران
با این همه مه تقریباً همه شهرداری‌ها وظایف خود را یکسان انجام نمیدهند. هشت وظیفه‌ای که بیش از ۸۰ درصد شهرداری‌ها آن‌ها را به انجام میرسانند عبارتند از:
زیرسازی جدول‌گذاری و آسفالت معابر پیاده روسازی؛ احداث و نگهداری پارک و فضای عمومی؛ جمع آوری و دفع بهداشتی زباله؛ نظافت معابر و اماکن شهری؛ صدور پروانه ساختمان؛ تشکیل کمیسیون ماده ۱۰۰ و برخورد قانونی با تخلفات ساختمانی؛ جلوگیری از سد معبر.
شهروندان همه انواع خدمات محلی شامل، آموزش سلامت عمومی حمل و نقل، خیابان، تفریح و سرگرمی بهداشت و خدمات اجتماعی را مطالبه کرده و بر مقامات محلی برای سرمایه‌گذاری در این برنامه‌ها فشار وارد میکنند.
علاوه بر اینها، انتظارات مردم افزایش یافته و خواهان سیستم‌های مدیریتی و برنامه ریزی شهری‌اند که در دسترس بوده و در مقابل نیازهای آن‌ها پاسخگو و مسئول باشند. این در حالی است که با توجه به ارائه مستقیم خدمات توسط شهرداری‌ها به مردم در این زمینه‌ها حساسیت نیز بیشتر می‌گردد. با در نظر گرفتن این موارد و افزایش روزافزون مطالبات مردم از شهرداری‌ها چنین نهادهایی برای انجام این وظایف و ارائه خدمات بهتر نیاز به تامین اعتبار و تامین مالی مناسب دارند وجوهی که دولت و شهرداری‌ها مطابق با قوانین برای تامین هزینه وظایف مذکور دریافت میکنند تحت دو عنوان مالیات و عوارض وصول می‌شود. مالیات عبارت از وجوهی است که بر حسب درآمد اشخاص حقیقی یا حقوقی، برای تامین هزینه‌های دولت دریافت میگردد و میزان آن براساس قانون تعیین میشود.
کلمه عوارض به صیغه جمع به معنی نوعی باج است که فرق عمده آن در غالب مصادیق با مالیات در این است که به عنوان جبران هزینه‌هایی که یک موسسه عمومی اداری یا شهرداری میکند (در مقابل انجام کار یا خدمت) دریافت میشود و ممکن است مستقیماً یا غیر مستقیم از مصوبات مجلس باشد، چنانکه عوارض گمرکی غالباً بطور مستقیم از مصوبات مجلس است. بر طبق متن مصوبه طرح جامع درآمدهای پایدار و سایر منابع مالی شهرداری تهران، عوارض عبارت است از «مبلغی که شهرداری از اشخاص حقیقی یا حقوقی مطابق اختیارات قانونی برای تامین مخارج عام و خاص و یا اعمال سیاستهای تشویقی یا بازدارنده اخذ مینماید».