کتاب شهرداری و مدیریت شهری

فصل 1 9
تعریف مدیریت شهری 9
مفاهیم مختلف مدیریت شهری 10
کارکرد مدیریت شهری 12
دیدگاه‌ها و نظریه‌های منعطف به مدیریت شهری 13
ماکس وبر و نظریه دیوان‌سالاری 13
مدل‌های مدیریت شهری 15
انواع مدل‌های مدیریت شهری در کشورهای اروپایی 16
مدیریت شهری پیش از انقلاب مشروطه 17
مدیریت شهری پس‌ازآنقلاب اسلامی 1357 25
ویژگی‌های اصلی مدیریت شهری 28
فصل 2 31
مدیریت یکپارچه شهری 31
مديريت واحد شهري 33
مدیریت واحد شهری یا مدیریت یکپارچه شهری 35
مدیریت واحد، یکپارچه و هماهنگ شهری و لزوم برقراری آن 39
فصل 3 43
فقدان نظام جامع تصمیم گیری 43
مسائل و مشکلات نظام تصمیم گیری در کشور 44
مشکلات و نارساییهای نظام تصمیم‌گیری در کشور 44
نارسایی اطلاعاتی در تصمیم‌گیری 46
گرایش به ساده‌انگاری و رفتن به دنبال راه‌حل‌های ساده 46
اعمال نظر شخصی در تصمیم گیری و اتکای بیش از حد بر تجربیات فردی 47
نظام سیاسی اداری حاکم بر شهرها 52
فصل4 55
عدالت اجتماعی 55
بی توجهی به عدالت اجتماعی در سطوح اجرایی 62
فصل5 63
قوانین و مقررات شهری 63
مفهوم شهر 64
نقش قوانین و مقررات در اداره امور شهر 65
فصل 6 69
قانون اساسی، قوانین مجلس و نقش شوراها در مدیریت شهری 69
نقش آیین‌نامه های اجرایی و مصوبات دولت 71
جایگاه حقوقی شورا و شهرداری در مدیریت شهری 73
جایگاه شورای شهر در مدیریت شهری 77
فصل7 79
مدیریت شهری در ایران با تأکید بر توسعه پایدار شهری 79
بررسی مفهوم و جایگاه شهرداری 83
جایگاه و مفهوم شهرداریها در نظام حکومتی ایران 83
سیستمهای شهرداری در جهان و ایران 84
ارکان مدیریت شهری در ایران 85
وظایف مدیریت شهری شهرداریها و شورای شهر در ایران 86
توسعه پایدار 86
ابعاد، اهداف و اقدامات توسعه پایدار 87
ویژگی‌های شهر پایدار 88
وضع آینده مدیریت واحد شهری 90
فصل 8 93
نقش سازمانهای مردم نهاد در بهبود نظام مدیریت شهری 93
فصل 9 97
نقش مدیریت شهری در هوشمند سازی شهر 97
شهر هوشمند 99
فصل10 101
نقش مدیریت شهری در افزایش مشارکتهای اجتماعی با تاکید بر محل محوری 101
مشارکت شهروندی 106
فصل 11 109
نقش مدیریت یکپارچه شهری در بهبود مدیریت بحران و افزایش کیفیت خدمات عمومی 109
نظریه ی مدیریت یکپارچه ی شهری 112
نظریه ی مدیریت بحران شهری 115
نظریه ی مدیریت بحران و مدیریت یکپارچه ی شهری 117
نظریه ی خدمات عمومی 119
نظریه ی ارتباط مدیریت یکپارچه ی شهری و خدمات عمومی 120
تأمین بهداشت شهر 121
فصل12 123
اعتماد اجتماعی به مدیریت شهری و عوامل مؤثر بر آن 123
مدیریت شهری ساختار وظایف و جایگاه آن 125
توسعه پایدار شهری 127
منابع و مآخذ 133

مدل‌های مدیریت شهری

هرچند مشخصات و ساختار نهادهای قانونی اداره‌کننده شهر از کشوری به کشور دیگر تفاوت دارد و هر جامعه‌ای با توجه به ساختار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی خود تعریف یا تلقی خاصی از مدیریت شهری دارد، وظایف کنونی مدیریت شهری (صرف‌نظر از تنوع و اختلاف در نظام‌های اجتماعی و سیاسی گوناگون) تنها محدود به مواردی از قبیل برنامه‌ریزی، خدمات‌رسانی، مدیریت فرهنگ محلی، انجام پروژه‌های عمرانی و غیره نمی‌شود و جهت دهی فعالیت‌های شهری و ترسیم چشم‌انداز شهر در راستای دستیابی به توسعه پایدار^[1] ازجمله مهم‌ترین وظایف مدیران شهری به شمار می‌رود.^[2]

چگونگی اداره شهرها شامل طیف وسیعی از عوامل و موضوعات مختلف و نحوه ارتباط میان آن‌ها می‌شود. عواملی مانند نظام حکومتی، قدرت شورا و شهردار، نحوه انتخاب شهردار توسط شورا از میان اعضای آن یا خارج از شورا، روش انتخاب شورا و شهردار، نحوه برقراری تعادل در رابطه شورا و شهردار، مسئولیت‌پذیری مدیر شهر و بی‌طرفی سیاسی و سایر عوامل، تعیین‌کننده ساختار و مدل مدیریت شهری در کشورهای مختلف است.^[3]

موضوع مهمی که در بررسی مدل‌های مدیریت شهری باید موردتوجه قرار گیرد در هم تنیدگی قلمروهای سیاسی، اجرایی و تخصصی در سطح اداره شهرهاست. به لحاظ نظری معمولاً میان قلمروهای سیاست و مدیریت نوعی تفکیک و تمایز کارکردی صورت می‌گیرد. بر اساس این تفکیک، نحوه تدوین سیاست‌ها در قلمرو سیاست و چگونگی اجرای آن‌ها در قلمرو مدیریت قرار می‌گیرد؛ اما در سطح شهری، رابطه این دو قلمرو بسیار نزدیک و درهم‌آمیخته می‌شود. ازاین‌رو در بررسی مدل‌های مدیریت شهری، سهم مهمی از آن به مطالعه و تحلیل سطوح مختلف حکومت تعلق دارد و در بسیاری از کشورها نیز اساساً منظور از بررسی مدل مدیریت شهری، بررسی ساختار و مدل حکومت محلی است در بررسی مدل‌های حکومت محلی و مدیریت شهری دو حوزه جغرافیایی آمریکای شمالی و اروپا حائز اهمیت هستند.

اهمیت این دو حوزه ازنظر قدمت شکل‌گیری و همچنین تأثیرگذاری آن‌ها بر سایر مناطق جهان است. به‌ویژه آنکه در این دو حوزه، مطالعات نظری بسیار گسترده‌ای درباره ویژگی‌ها و عناصر مدیریت شهری صورت گرفته است. ازاین‌رو در این قسمت ساختار و مدل‌های مدیریت شهری در آمریکا و کشورهای اروپایی موردبررسی قرارگرفته است.

در ایران باوجود سابقه یکصد ساله تشکیل نهاد شهرداری، تاکنون در هیچ یک از متون قانونی، نامی از مدل مدیریت شهری برده نشده است. بااین‌حال بررسی سیر تطور مدل‌های مدیریت شهری در ایران نشان می‌دهد تاکنون مدل شورا مدیر شهر رایج‌ترین مدل مدیریت شهری بوده است.^[4]

انواع مدل‌های مدیریت شهری در کشورهای اروپایی

ساختار مدیریت شهری در 17 کشور اروپایی در پژوهشی^[5] موردبررسی قرارگرفته است. هدف این پژوهش بررسی سیر تحولات ساختار حکومت‌های محلی و شهری در کشورهای مختلف اروپایی و طبقه‌بندی آن‌ها در مدل‌های مدیریت شهری بوده است. این پژوهش نشان می‌دهد سازمان سیاسی و اجرایی حکومت‌های محلی در کشورهای مختلف اروپایی دارای ویژگی‌های مشترک زیر است:

نخست آنکه بخش‌های سیاسی حکومت شهر ازلحاظ ماهیت انتخابی هستند و از طریق انتخابات دموکراتیک انتخاب‌شده‌اند دوم آنکه همگی دارای رهبری سیاسی مشخصی هستند، صرف‌نظر از اینکه فرد مزبور دارای عنوان شهردار باشد و یا نباشد. این فرد ممکن است به‌طور مستقیم توسط شهروندان یا توسط اعضای شورای شهر انتخاب شود و یا آنکه از سوی حکومت مرکزی منصوب گردد. این فرد ممکن است دارای وزن سیاسی یا اجرایی متفاوت باشد نهایتاً آنکه در بیشتر مجموعه‌های مدیریت شهری، حداقل یک مدیر عمومی شهر^[6] وجود دارد. کارکردهای اصلی این مقام، شامل مدیریت، هماهنگ کردن و نظارت بر سازمان اداری، رایزنی باسیاست مداران و اطمینان یافتن از رعایت معیارهای عقلانیت، کارایی و قانون‌مندی در استفاده از منابع عمومی است.

این سه ویژگی انعکاس‌دهنده اصول پایه‌ای پشتیبان سازمان حکومت محلی هستند: شورای شهر باید به نظارت بر حکومت یا شاخه اجرایی بپردازد، بازیگر سیاسی باید نقش رهبری سیاسی حکومت را ایفا نماید و این رهبر باید از کمک یک متخصص برخوردار شود. بر پایه این ویژگی‌ها، چهار مدل سازمان یا شکل حکومت محلی وجود دارد:

• مدل شهردار قوی
• مدل رهبری جمعی
• مدل رهبری توسط کمیسیون
• مدل شورا مدیر

مدیریت شهری پیش از انقلاب مشروطه

تا پایان قرن نوزدهم میلادی، در ایران و سایر نقاط خاورمیانه، مسئولیت اداره‌ی شهر را امیری، یا سرداری که از جانب او به‌عنوان حاکم شهر برگزیده‌شده بود، با مسئولیت‌ها و قدرت‌هایی وسیع که فقط شامل قضاوت در محکمه‌ی شرع نمی‌شد، بر عهده داشت. در عمل، مسئولیت اکثر امور اجرایی شهر، نظیر مناصبی چون قاضی و محتسب که از طرف حاکم انتخاب می‌شدند را دستیاران حاکم بر دوش داشتند^[7]. در طول زمان، مقام منشی حقوقی حاکم به منصب قاضی ارتقا یافت که ازنظر اصولی مستقل قلمداد می‌شد و یکی از قوی‌ترین نهادهای جوامع اسلامی محسوب می‌شد. با این وصف، قاضی، مسئولیت اجرای حقوق کیفری، برقراری نظم و تأمین مالیات را بر عهده نداشت  قاضی، مورد اعتماد بنیادهای مذهبی بود که به اداره و نگهداری از مساجد، مدارس دینی و خدمات عمومی متنوعی همچون آب انبار و بیمارستان می‌پرداخت؛ وی ممکن بود حتی عملاً به‌عنوان حاکم شهر نیز منصوب شود.

یکی از مسئولین شهر، بر امور دادوستد و تجارت محلی نظارت می‌کرد و مراقب بود امانت در صنعت و تجارت رعایت شود و مردم از تقلب و صنعتگران از رقابت، محافظت شوند. وی ابتدا به‌عنوان امیر سوق یا بازار، شناخته می‌شد، ولی بعدها، عنوان مذهبی محتسب را کسب کرد، مقامی که وظیفه‌ی امربه‌معروف و نهی از منکر را بر عهده داشت و لذا بر همه‌ی امور اخلاقی عمومی شهر، رفتار زنان و غیرمسلمانان، رعایت وظایف مذهبی و مقررات اخلاقی حرفه‌ای، دخالت و نظارت داشت.^[8] بنابراین مقام محتسب، دو حیطه را در هم می‌آمیخت: نقش علمای دینی در امور اخلاقی و نقش دولت در امور مالی^[9]. برخی از اختیارات قضایی حاکم نیز به محتسب واگذار می‌شد. وی مهم‌ترین مهره در اداره‌ی امور شهر بود، اجازه داشت که متخلفین را بی‌درنگ، مجازات کند، ولی نمی‌توانست وارد اجرای مجازات مقرر در شریعت شود. حوزه‌ی وظایف او، شامل کنترل ساخت‌وساز شهر می‌شد. مواردی چون رسیدگی به شکایت درباره‌ی تجاوز به ملک همسایه، بیرون زدن تیرها از دیوار خارجی، تأمین منابع آب و مرمت دیوار شهر^[10]. محتسب از هر صنف یا حرفه‌ای، دستیارانی به‌عنوان ناظر برمی‌گزید تا عمال دولت در اخذ مالیات باشند. اینان، مشاوران محتسب درباره‌ی اوضاع دادوستد و بازار بودند و همچنین مسئولیت نظارت بر پیشه‌وران در اجرای وظایفی همچون تدارک برای انجام خدمت سربازی و اجرای مراسم آیینی که از جانب دولت ابلاغ می‌شد را بر عهده داشت. قدرت محتسب در ایران تا قرن هفدهم تغییر نکرد، زمانی که بخشی از عملکردهایش به داروغه منتقل شد. در قرن نوزدهم، در بعضی از شهرها، دیگر مقام محتسب وجود نداشت.^[11]

از قرون شانزدهم و هفدهم میلادی به بعد، یعنی از دوران صفویان که سازمان اداره‌ی کشور دوباره متمرکز و عصر جدیدی در تاریخ ایران آغاز شد، اداره‌ی امور شهر در ایران با کلانتر و کدخدا بود. کلانتر را حاکم انتخاب می‌کرد و سرپرستی کدخدایان و امور اصناف و پیشه‌وران را بر عهده داشت. کدخدا را کلانتر انتخاب می‌کرد و با تکیه‌بر حمایت مردم محله، نقش واسطه‌ای بین حکومت و مردم شهر داشت. در دوران قاجار در قرن نوزدهم، پاره‌ای از وظایف کلانتر به داروغه منتقل شد و منصب کلانتر، کمابیش از میان رفت. داروغه و زیردستانش، فراش و گزمه (خدمتکار و پاسبان)، اداره‌ی نظم در شهر را بر عهده داشتند و به‌ویژه، به حل اختلافات در بازار، رسیدگی می‌کردند.^[12] این ترتیب اداره‌ی شهر که در آن حاکم و دستیاران قضایی و اداری وی بر شهر حکومت می‌کردند تا میانه‌ی قرن سیزدهم هجری برقرار بود. در سال 1247 هجری شمسی، نوسازی شهر تهران در ابعاد گسترده‌ای آغاز شد و تا دوازده سال، ادامه داشت که در آن، دیوارهای قدیمی شهر را فرو ریختند، خندق‌ها را پر کردند و دیوارها و دروازه‌های جدیدی ساختند. به موازات این اولین مرحله از دگردیسی تهران در دوران معاصر، یک نهاد اداره امور شهری به نام احتسابیه تأسیس شد که متشکل از دو اداره به نام‌های احتساب و تنظیف بود. اولی به امور انتظامات و دومی به دفع زباله و توزیع آب می‌پرداخت (شهرداری تهران، 1364). در سال 1253 هجری شمسی، در اقدامی برای ایجاد یک مدیریت شهری هماهنگ، شوراهایی مرکب از مقامات حکومتی و شهروندان صاحب‌نام تشکیل شد؛ ولی یک سال بعد، این شوراها برچیده شد و این نخستن گام در تغییر ساختاری قدرت در شهر محسوب می‌شد که عقیم ماند.^[13]

در تهران، بنای خاصی برای حاکم شهر وجود نداشت و هر حاکم در بیرون ساختمان خانه‌اش، مقر حکمرانی خود را برپا می‌کرد^[14]. روش حکومت او هم غالباً بر پایه‌ی شقاوت و ارعاب شهروندان استوار بود. جعفر شهری، تصویری دهشتناک از طرز حکومت تهران قدیم ارائه می‌کند:

«حاکمی لایق‌تر و باکفایت تر بود که مردم از او حساب برده، جلادت و قساوت فزون‌تر ابراز داشته، اعمال و رفتار عجیب‌وغریب‌تر به ظهور رسانده و مردم را بیشتر در اطاعات و سکوت و وحشت و اضطراب نگه‌داشته باشد. چوب و فلک و شلاق و وسایل داغ و درفش، ازجمله اسبابی بود که در رکاب حاکم در محله و بازار و کوچه حرکت می‌نمود».^[15]

به‌جای حکومت قانون، حکومت فردی برقرار بود که بر جان و مال شهروندان بی‌پناه، مسلط بود و با کمترین خطایی، در دم، آنان را به سخت‌ترین وجهی مجازات می‌کرد:

«علاوه بر مأمورین حکومتی، همیشه مشتی اراذل و اوباش هم با حاکم حرکت می‌نمودند؛ که هر آینه، حکم غارت دکان و تجارت خانه‌ای را بدهد چپو نمایند… این رسم نیز تا این اواخر برقرار بود که بلدیه‌چی‌ها به بهانه‌ی کم فروشی و گران‌فروشی، به دکاکین کسبه ریخته، اموال و امتعه‌شان را غارت می‌کردند».^[16]

مدیریت شهری بین دو انقلاب (انقلاب‌های 1285 تا 1357)

انقلابیون مشروطه‌طلب، خواستار استقرار حکومت قانون در کشور بودند. به همین سبب، در سال 1286، اولین مجلس بعد از انقلاب، قانون بلدیه را برای تأسیس نظام مدیریت شهری نوین تأسیس کرد. به موجب این قانون، شهرها را می‌بایست یک بلدیه تحت نظارت شورای نمایندگان منتخب مردم، اداره می‌کرد.^[17] اعضای شورا برای یک دوره‌ی چهارساله انتخاب می‌شدند و ریاست شورا که با عنوان سنتی کلانتر نامیده می‌شد و معادل شهردار امروزی بود، عهده‌دار مسئولیت بلدیه نیز محسوب می‌شد. کلانتر و سه نفر دیگر که از جانب شورا منصوب می‌شدند، اعضای اصلی سازمان بلدیه بودند. هدف مجلس از تأسیس بلدیه‌ها، «حفظ منافع شهرها و پاسخ‌گویی به نیازهای شهروندان» بود.^[18] وظایف بلدیه‌ها، طیف وسیعی داشت و شامل این موارد می‌شد: اداره‌ی اموال شهر، نظارت بر توزیع آب و غذا، تأسیس بیمارستان و داروخانه، نظافت معابر، شهرسازی، آتش نشانی، تشویق فعالیت‌های فرهنگی از طریق ساخت کتابخانه و موزه، حفظ و مرمت ابنیه‌ی تاریخی و توسعه‌ی بازرگانی از طریق توسعه‌ی بازار و نمایشگاه‌ها؛ اما تنها درآمد بلدیه، محدود به عوارضی بود که در دروازه‌های شهر، از ورود گاری‌ها و حیوانات بارکش، گرفته می‌شد.^[19] تصمیمات شوراهای شهر می‌بایست به تصویب حاکم شهر می‌رسید. در صورت بروز اختلاف داوری بر عهده‌ی وزیر امور داخله یا مجلس بود. به این ترتیب، قرار بود که بلدیه‌ی تهران به صورت‌سازمانی نسبتاً خودگردان تأسیس شود^[20]. اولین بلدیه‌ی تهران در سال 1289، تحت ریاست دکتر خلیل خان اعظم الدوله (ثقفی) تأسیس شد؛ اما این بلدیه بر اساس قانون مجلس ایجاد نشد، چراکه هنوز هیچ شورای شهری تشکیل نشده بود.

خودگردانی شهرداری‌ها، همچون سایر آمال مردم‌سالارانه‌ی انقلابیون مجلس، نخست رنگ باخت و سپس یکسره از میان رفت؛ بنابراین نخستین اقدام برای ایجاد یک حکومت خودمختار شهری، به صورتی ناقص به اجرا درآمد.

پس از به سلطنت رسیدن رضاشاه که آزادی‌های سیاسی را سرکوب کرد و حکومت مرکزی قدرتمندی بنا نهاد، قانون شهرداری جدیدی تدوین شد. در سال 1309، قانون بلدیه جای خود را به قانون دیگری داد که خودمختاری نسبی شهرداری‌ها را زایل ساخته و آن‌ها را به عمال محلی دولت مرکزی تبدیل می‌کرد.^[21] اینک شهرداری نهادی کاملاً وابسته به دولت مرکزی بود. شهرداران از سوی وزارت کشور منصوب می‌شدند و شوراهای شهر، نقش گروه‌های مشورتی را ایفا می‌کردند که تصمیم‌های اصلی آن‌ها می‌بایست به تصویب وزارتخانه می‌رسید.^[22] اهالی شهر می‌توانستند پنج برابر تعداد نمایندگان لازم را انتخاب کنند و دولت از میان آن‌ها، اعضای شورا را انتخاب و منصوب می‌کرد. از همین مراحل اولیه، وزارت کشور، بازیگر اصلی در تأسیس شهرداری‌ها، انتصاب مدیران و اداره‌ی امور آن‌ها شد. وضعیتی که پس‌ازآن، کم‌وبیش برای ده‌ها سال ادامه یافت. با این روش در سال 1309، شهر تهران برای نخستین بار دارای شورای شهر شد. رئیس شورا یا همان شهردار منصوب وزارت کشور، سرلشکر کریم آقاخان بوذرجمهری بود.^[23] در این دوره، شهر تهران دست‌خوش دگرگونی‌های بنیادی شد. دروازه‌ها و دیوارهای ناصری ساخته شده در نیم قرن پیش را تخریب کردند، با احداث خیابان‌های وسیعی، دل بافت قدیمی شهر را شکافتند و حدود شهر روبه‌رو شد را وسعت قابل ملاحظه‌ای دادند. محوطه‌ی ارگ سلطنتی سابق را تبدیل به ساختمان‌های دولتی جدید کردند و شهر تهران را مقر نهادهای نوین ارتشی و دیوانی کردند. به این ترتیب، با نفی ساختار تاریخی، حتی به قیمت تخریب آثار باستانی و میراث فرهنگی، چهارچوب فضایی جدیدی برای رشد شهر در آینده ایجاد کردند. این‌گونه اقدامات در بیشتر شهرهای ایران تکرار شد انضمام شهرداری‌ها به دولت مرکزی، بخشی از حرکت رضاشاه در جهت تمرکز قدرت سیاسی بود. پس از عزل او در جنگ جهانی دوم که به احیای دوباره‌ی نیروهای مردمی انجامید، شهرداری‌ها بار دیگر موردتوجه قرار گرفتند. سومین قانون شهرداری‌ها در سال 1328 به تصویب رسید که خودمختاری قانونی را تا اندازه‌ای به شهرداری‌ها بازگرداند. در این قانون «شهرداری» که واژه‌ای فارسی است، جایگزین «بلدیه» که لغتی عربی است، شد. هدف اصلی شهرداری‌ها، تأمین نیازها و امکانات رفاهی اهالی شهر بود^[24] قرار بود شورای شهر برای یک دوره‌ی چهار ساله توسط شهروندان انتخاب شوند و دارای اختیارات وسیعی در اداره‌ی امور شهر باشند. شهردار را وزارت کشور از میان سه نامزدی انتخاب می‌کرد که شورای شهر معرفی کرده بود.^[25] شوراها حق قانونگذاری، وضع مالیات‌های محلی و اداره‌ی محدود امور شهری را داشتند و می‌توانستند تا اندازه‌ای از وزارت کشور مستقل باشند. سه سال بعد، در دوران نخست‌وزیری دکتر مصدق، این قانون اصلاح شد تا استقلال بیشتری برای شهرداری‌ها تأمین شود و رابطه‌ی آن‌ها با وزارت کشور محدود شود. اعضای شورای شهر که در تهران، 30 نفر بودند، از نواحی مختلف شهر انتخاب می‌شدند تا ارتباط مستقیم بیشتری با حوزه‌های انتخابیه‌ی خود داشته باشند، اعضای شورا، اختیار عزل و نصب شهردار را داشتند و مجاز به اعمال نظارت بر امور مالی واداری شهرداری‌ها بودند. وظایف شهرداری‌ها به‌طور عمده، همان وظایفی بود که قانون مصوب 1328 مقرر می‌داشت^[26]. با این تغییرات، قانون مصوب 1331 و اصلاحیه‌های بعدی آن در سال‌های 1333، 1345 و 1355، مبنای رویه‌های جاری شهرداری را تشکیل می‌دهد. قانون فعلی شهرداری‌ها در واقع بر اساس چهارچوب‌های تعیین شده در سال 1331 و مفاد اصلاحیه‌ی 1355، بنا شده است.^[27]

پس از کودتای 1332 که محمدرضا شاه را به قدرت بازگرداند، شکل رقیق‌شده‌ای از قانون 1331 به‌عنوان قانون شهرداری مورد تأیید قرار گرفت^[28]. قدرت بیشتری در انتخاب شهردار به شوراهای شهر تفویض شد، اما نفوذ دولت مرکزی در امور محلی، مورد تأکید مجدد قرار گرفت و از طریق کنترل‌های مالی واداری، گسترش یافت. علاوه بر این، اعضای شورای شهر، دیگر بر اساس نمایندگی نواحی شهر انتخاب نمی‌شدند. این قانون با اصلاحاتی عمده در سال 1345، همچنان تا بعد از انقلاب 1357 نیز مبنای قانونی شهرداری‌های ماند. به موجب اصلاحیه‌های مصوب 1347، اعضای شورا نمی‌توانند شهردار شوند.

از سوی دیگر، این اصلاحیه‌ها حق دولت در انحلال شوراها را مشروط به تصویب کمیته‌ی مشترکی از قوای مقننه و مجریه می‌کردند. ناتوانی شورای شهر در انتخاب شهردار ممکن بود به انحلال شورا منجر شود^[29]. به رغم پیش‌بینی‌های مقرر در قانون، بخش قابل ملاحظه‌ای از خودمختاری شهری هرگز تحقق نیافت. در عمل، شوراهای شهر به ندرت تشکیل می‌شدند و اگر تشکیل می‌شدند، به ندرت از اقتدار واقعی برخوردار بودند. طبق قانون 1345، شهردار تهران می‌بایست مورد تأیید ملوکانه قرار می‌گرفت. مفهوم ضمنی این قانون، آن بود که هیچ یک از سی عضو شورای شهر تهران نمی‌توانست بر شهردار که منصوب وزارت کشور و مورد حمایت شاه بود، نظارت و کنترل مؤثری داشته باشد. آخرین انتخابات شورای شهر تهران در پیش از انقلاب، در سال 1355 برگزار شد که با سقوط سلطنت و انحلال قانون اساسی آن در سال 1357، این شورا نیز از بین رفت.

در سال 1347، مصوبه‌ی مهمی تحت عنوان «قانون عمران و نوسازی شهری» به شهرداری تهران اجاره داد که طرح جامع آن را اجرا کند. در این سال‌ها، فشار روزافزون توسعه‌ی بی‌سامان شهری، مسئولان کشوری را وادار کرد که به دنبال تدوین طرح‌های جامع شهری باشند که از آن پس مهندسان مشاور ایرانی و شرکای بین‌المللی آن‌ها تهیه می‌کردند. طرح‌های جامع، ابزاری قوی در اداره‌ی شهری در اختیار شهرداری‌ها قرار می‌دادند، البته اگر این طرح‌ها واقعاً قابل اجرا می‌بودند و یا شهرداری‌ها، امکان عملی اجرای این طرح‌ها را می‌داشتند. طرح جامع تهران که سرانجام در سال 1349 به تصویب شورای شهر و شورای عالی شهرسازی و معماری رسید و محدوده را برای تهران تعریف می‌کرد که عبارت بود از یک محدوده‌ی موجود و یک محدوده‌ی توسعه‌ی 25 ساله. از آنجا که ساختار و توانایی‌های شهرداری برای ارائه خدمات شهری توسعه یافته بود، شهرداری موظف به اجرای طرح جامع در محدوده‌ی موجود شد. سازمان جدیدی نیز برای نظارت بر گسترش شهر تهران در محدوده‌ی توسعه‌ی 25 ساله ایجاد شد. ریاست این شورا با نخست وزیر بود و اعضای آن تعدادی از وزرا بودند که در توسعه‌ی مناطق پیرامون تهران دخیل بودند. وظیفه‌ی این شورا، سیاست‌گذاری در امور مربوط به عمران شهری و تأمین تأسیسات زیربنایی و خدمات شهری بود.

قانون نظارت بر گسترش شهر تهران که در سال 1352 به تصویب رسید، هرگونه ساخت‌وساز و تأمین خدمات عمومی را در فاصله‌ی بین دو محدوده‌ی تحت نظارت این شورا قرار می‌داد. شهرداری به نوبه‌ی خود، مسئول اجرای سیاست‌های توسعه ازجمله تخریب ساخت‌وسازهای غیرقانونی برای پیشگیری از رشد بی‌رویه‌ی حاشیه‌های شهر بود.

شهرداری تهران به لحاظ مالی، کماکان وابسته به دولت بود سیاست‌های شهری را سازمان‌های بالادست وضع می‌کردند و طرح‌های توسعه‌ی شهری را مشاوران بخش خصوصی که ارتباط موقتی با شهر داشتند، تهیه می‌کردند. نقش شهرداری، گویا فقط اجرای سیاست‌های دیگران بود، ولی در هر حال، شهر به‌طور مشترک از سوی شورای عالی شهرسازی و معماری و شورای نظارتی عمران تهران و نیز چند سازمان دولتی دیگر اداره می‌شد، هرچند در نهایت، تمام دستگاه‌های اجرایی، از اداره‌ی غولی چون تهران عاجز بودند و نمی‌توانستند رشد آن را تحت نظارت و کنترل مؤثری قرار دهند؛ بااین‌حال چندین تحول به تقویت شهرداری کمک کرد: شهردار به سمت دبیر شورای نظارتی انتخاب شد و به این ترتیب، نقش عمده‌ای فراتر از مرزهای موجود شهرداری در سیاست‌گذاری یافت. نمودار سازمانی شهرداری در سال‌های دهه‌ی 1350، نشان دهنده‌ی یک ساختار پیچیده‌ی دیوان‌سالارانه با اداره‌های متعدد، شامل امور مالی واداری، امور شهری، امور اجتماعی، برنامه‌‎ریزی و امور فنی است.

در تمام مراحل تغییر و تحولات قانونی یاد شده، تلاش برای استقرار یک حکومت محلی از طریق انتخابات دمکراتیک که متمایز از قدرت مرکزی باشد، به روشنی مشهود است. بحث‌ها همچنین حول رابطه‌ی بین شورای شهر، شهردار و شهرداری، به‌عنوان اجزای متشکله‌ی حکومت شهری متمرکز بوده است. آنچه از حوزه‌ی بحث، همچنان بیرون مانده، محدودیت دامنه‌ی مسائلی است که یک حکومت شهری باید به آن‌ها بپردازد. در همه‌ی این مصوبات، وظایف حکومت محلی به‌طور عمده به توسعه‌ی کالبدی و تأمین امکانات و خدمات شهری محدود می‌شود.

به‌طورکلی، ویژگی‌های اصلی مدیریت شهری در تهران را در بین دو انقلاب می‌توان به ترتیب زیر خلاصه کرد:

• افزایش پیچیدگی سازمانی که از رهگذر آن، شهرداری رشد کرده و به یک تشکیلات بزرگ دیوان‌سالاری بدل شده است؛
• رشد توانمندی‌های فنی؛
• نبود پاسخ‌گویی دمکراتیک، به استثنای انتخابات شورای شهر که نامرتب و گاهی بحث‌برانگیز بوده که محصول قبضه‌ی قدرت از جانب دولت مرکزی بوده است؛
• نبود خودمختاری مالی، چراکه بودجه‌ی شهرداری را دولت مرکزی تنظیم می‌کرد؛
• فقدان خودمختاری اداری، حتی باوجود پیش‌بینی‌های قانونی؛
• محدود بودن دامنه‌ی فعالیت به تأمین خدمات اساسی شهری و تأسیسات زیربنایی، چراکه برنامه‌ریزی‌ها صرفاً حول توسعه‌ی کالبدی انجام می‌شد و به مسائل اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی نمی‌پرداخت؛
• فقدان مدیریت متمرکز و هماهنگ امور شهری، به این معنا که شهرداری بدون پرداختن به منطقه‌ی شهری یا مناطقی جمعیتی وابسته به شهر، تمام توجه خود را مصروف خود شهر می‌کرد.

به عبارت دیگر، در طول این سال‌ها، شهرداری نقش کارگزار دولت مرکزی را در خدمات‌رسانی به مناطق خاص شهری ایفا می‌کرد؛ گرچه با گذشت زمان، بر پیچیدگی و توانایی فنی آن در خدمات‌رسانی افزوده شد، اما شهرداری در مسیر تکامل و تبدیل به سازمانی مردم‌سالار برای مدیریت شهری حرکت نکرد، چراکه فاقد مشروعیت مردمی و اختیارات مدیریتی لازم به منظور ایفای چنین وظیفه‌ای بود. این‌ها عمده‌ترین کمبودهایی است که در شهرداری، حتی پس‌ازآنقلابی با داعیه‌های گسترده‌ی مردم‌سالاری و مشارکت مردمی، می‌توان سراغ گرفت.