کتاب توسعه و زیباسازی شهری (شهرداری تهران)

فصل 1 9
مقدمه 9
توسعه پایدار شهری 10
ديدگاه‌هاي جديد در توسعه پايدار شهري 15
پيش فرض هاي توسعه پايدار شهري 17
شاخص های توسعه پایدار شهری 18
پیامد شهرنشینی برای محیط زیست 22
هماهنگی با ویژگی‌ها چرخه‌ای اکوسیستم‌ها 30
تدوین قوانین و مقررات جدید 30
راهبردهای سه مرحله‌ای استفاده‌ی کارا از منابع 31
فرم‌های پایداری شهر 32
طراحی شهری پایدار و اصول بنیادین آن 35
فصل 2 37
ارزیابی طرح توسعه شهری 39
آسیب‌شناسی الگوی برنامه‌ریزی طرح‌ها 45
راهکارها و پیشنهادها 47
تئوری های برنامه ریزی شهری 48
طبقه بندی نظریه ها و تئوری های برنامه ریزی شهری 48
روند تحولات در مفهوم و نظریه های برنامه ریزی شهری 50
ویژگی های برنامه ریزی شهری 51
متغیرهای اجتماعی در برنامه ریزی شهری 51
انواع نظریه های برنامه ریزی شهری 51
رشد هوشمند شهری 56
چالش‌های رشد سریع شهرها 57
وضعیت شهرنشینی و توسعه شهری 60
گسترش شهرها و بحرانی شدن مناطق شهری 60
طبقه بندی شهرها و پیوند آن با مدیریت بحران 62
رشد هوشمند 63
فصل 3 67
معیارها و ضوابط توسعه فیزیکی شهر 67
توسعه شهری 67
مراحل رشد شهرها 67
فصل4 77
نقش شهرداری تهران در توسعه و زیباسازی شهری 77
ویژگی‌های معماری و مکانی 81
طرح‌های بازسازی 81
توسعه تهران و نياز تاريخي آن 82
نقش شهرداری تهران در زیباسازی شهری 99
منابع و مآخذ 103

 

 

انواع طرح‌های توسعه شهری

1- طرح جامع سرزمین: این طرح در بند (۱) ماده (۱) قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۳۵۳ تعریف شده است.

2- طرح‌های کالبدی ملی و منطقه‌ای: با هدف مکانیابی برای گسترش آینده شهرهای موجود و ایجاد شهرها و شهرکهای جدید، پیشنهاد شبکه شهری آینده کشور یعنی اندازه شهرها، چگونگی استقرار آنها در پهنه کشور و سلسله مراتب میان شهرها به منظور تسهیل و مدیریت سرزمین و امر خدمات رسانی به مردم و پیشنهاد چهارچوب مقررات ساخت‌و‌ساز در کاربری‌های مجاز زمین‌های سراسر کشور.

3- طرح توسعه و عمران (جامع) ناحیه‌ای: این طرح در اجرای وظایف محول شده در قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۳۵۳ و تصویب نامه شماره ۷۰۹۷۱/ت ۴۰۷هـ مورخ ۵/۱۱/۱۳۷۳ هیأت‌وزیران، به منظور تدوین سیاست‌ها و ارایه راهبردها در زمینه هدایت و کنترل توسعه و استقرار مطلوب مراکز فعالیت، مناطق حفاظتی و همچنین توزیع متناسب خدمات برای ساکنان شهرها و روستاها در یک یا چند شهرستان که از نظر ویژگی‌های طبیعی و جغرافیایی همگن بوده و از نظر اقتصادی، اجتماعی و کالبدی دارای ارتباطات فعال متقابل باشند، تهیه می‌شود.

4- طرح مجموعه شهری: این طرح براساس مصوبه شماره ۹۸۶۰/ت۱۵۳۱۱/هـ مورخ ۱۳/۸/۱۳۷۴ هیأت وزیران برای شهرهای بزرگ و شهرهای اطراف آنها تهیه می‌شود.

5- طرح ساماندهی فضا و سکونتگاه­های روستایی: طرح است که به منظور توسعه هماهنگ و موزون فعالیتهای کشاورزی، صنعتی و خدماتی از طریق توزیع مناسب جمعیت و استقرار بهینه خدمات در محیط‌های روستایی و حمایت از اجرای آن تهیه می‌شود. محدوده هر یک از این طرحها در طرح ناحیه‌ای مربوط تعیین می‌شود.

6- طرح جامع شهر: در بند (۲) ماده (۱) قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن ـ مصوب ۱۳۵۳ ـ تعریف شده است.

7- طرح‌هادی شهر: این طرح طبق تعریف مندرج در بند (۴) ماده (۱) قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن ـ مصوب ۱۳۵۳ ـ عبارت از طرحی است که در آن جهت گسترش آتی شهر و نحوه استفاده از زمین‌های شهری برای عملکردهای مختلف به منظور حل مشکلات حاد و فوری شهر و ارایه راه‌حل‌های کوتاه مدت و مناسب برای شهرهایی که دارای طرح جامع نمی‌باشند، تهیه می‌شود.

8- طرح تفصیلی: در بند (۳) ماده (۱) قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب ۱۳۵۳ ـ تعریف شده است و از جمله شامل طرحهای زیر می‌باشد:

1. طرحهای بهسازی، نوسازی، بازسازی و مرمت بافت‌ها: طرح‌هایی هستند که برای بهسازی، نوسازی و بازسازی محلات شهر اعم از قدیم، جدید و یا مساله دار به‌عنوان طرح تفصیلی بخشی از بافت موجود شهر تهیه می‌شوند.
2. طرح آماده‌سازی توسعه‌های جدید در شهرها: این طرح‌ها شامل مجموعه عملیات لازم برای مهیا نمودن زمین جهت احداث ممکن و تأسیسات لازم مربوط مطابق قانون زمین شهری و آیین نامه‌های اجرایی آن است و به‌عنوان طرح تفصیلی توسعه‌های جدید شهری تهیه می‌گردد.

9- طرح‌هادی روستا: عبارت از طرحی است که ضمن ساماندهی و اصلاح بافت موجود میزان و مکان گسترش آتی و نحوه استفاده از زمین برای عملکردهای مختلف از قبیل مسکونی، تولیدی تجاری و کشاورزی و تأسیسات و تجهیزات و نیازمندی‌های عمومی روستایی را حسب مورد در قالب مصوبات طرحهای ساماندهی فضا و سکونتگاههای روستایی یا طرحهای جامع ناحیه‌ای تعیین می‌نماید.

10- طرح‌های ویژه: عبارت از طرح‌هایی است برای‌بخش هایی از کشور که به علت وجود عوامل طبیعی یا ساخته شده و یا برنامه‌های جدید توسعه و عمران و تأثیراتی که در منطقه حوزه نفوذ خود خواهند گذاشت واجد ویژگی خاصی بوده و نیاز به تهیه طرح برای توسعه هماهنگ در محدوده حوزه نفوذ عوامل مذکور دارند، تهیه می‌شود.

عنوان و محدوده این طرحها همزمان با تصویب ضرورت تهیه طرح، حسب مورد به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌رسد.

11- طرح شهرهای جدید: عبارت است از طرحهایی که برای ایجاد شهرهای جدید طبق تعریف ماده (۱) تصویب نامه شماره ۲۳۴۰/ت۲۷۶هـ مورخ ۲۵/۶/۱۳۷۱ در قالب طرح‌های کالبدی ملی و منطقه‌ای و جامع ناحیه‌ای ضرورت و مکان ایجاد آنها با سقف جمعیتی و نوع فعالیت معین به تصویب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران خواهد رسید و متعاقب آن و مانند سایر شهرها بایستی برای آنها طرح جامع و تفصیلی تهیه شود.

12- طرح شهرک‌های مسکونی: طرحی که برای ایجاد یک مرکز جمعیتی جدید در خارج از محدوده قانونی و حریم شهرها مصوب ۱۳۵۵ تهیه می‌شود.

13- طرح سایر شهرک‌ها: طرح‌هایی که برای ایجاد شهرک غیرمسکونی با عملکرد خاص نظیر صنعتی، توریستی، تفریحی و … طبق مقررات و قوانین مربوط به آنها تهیه می‌شوند.

انطباق طرح‌های توسعه شهری

انطباق طرح‌ها با طرح‌های بالادستی، ملی و اظهار نظر در این خصوص از صلاحیت‌های کارشناس دارای صلاحیت می‌باشد، کارشناسان رسمی دادگستری برنامه‌ریزی شهری شرکت آرمان سنجش خدمات گسترده‌ای را در بررسی و اظهار نظر در خصوص اسناد طرح‌های توسعه شهری در ارائه می‌نمایند.

ارزیابی طرح توسعه شهری

امروزه در ایران به اصطلاح طرح توسعه و عمران به جای طرح جامع به کار می‌رود و همین‏طور در سطح جهانی به جای Development نیز اصطلاح «طرح ساختاری» مصطلح شده است. به این منظور، این اصطلاح در واقع‏ بین محتوای طرح‌های مذکور مطرح شده است. هر دو نوع طرح، در کشورهای مختلف جهان رایج است و علی‏رغم مبدأ جغرافیایی آنها، اختصاص به کشور خاصی ندارد و امروزه جنبه‏ جهانی یافته است. برای پرهیز از الگوبرداری از شیوه‏های رایج تهیه‏ طرح‏ها، اعم از جامع و ساختاری، شایسته‏ترین روش، رجوع به روش‏های علمی فرایند شهرسازی است که به‌عنوان الگو یا سر‏مشق برنامه‏ریزی شهری و طراحی شهری جنبه کاربردی یافته است. اساس فرایند برنامه‏ریزی و طراحی ‏شهری بر روش‏های منطقی و علمی استوار است. هدف این روش به ‏طور کلی، بازشناسی، تحلیل، ترکیب، ارزیابی و رهیابی برای مسائل یا برای نیل به اهداف می‏باشد. از این ‏رو روش علمی نیز به مرور زمان تحت تأثیر تئوری علم، از ساده به پیشرفته بهبود یافته و روش‏های آن به تناسب موضوع، تخصصی گردیده است. طرح شهری دلالت می‌کند بر اهداف نحوه استفاده انحصاری عمده مناطق خاص برای منظورهایی خاص و همچنین برای تامین آسایش، رفاه و سلامت بیشتر استفاده‏کنندگان طرح شامل اهداف عینی برای نواحی پیرامون شهرها و پیش‌بینی و گسترش منابع تامین آب و تاسیسات فاضلاب. طرح توسعه و عمران، طرحی است ۲۰‏ساله که به‌طور مستمر پنج سال یکبار چنانچه ضرورت ایجاد کند بازنگری می‌شود. در بازنگری مراجع برنامه‌ریزی می‌توان اصلاحاتی در جنبه‌های مختلف طرح به عمل آورد و یا در قالب یک طرح نوین تهیه و جایگزین آن شود. طرح جامع شهر، عبارت از طرح بلند‏مدتی است که در آن، نحوه‏ استفاده از اراضی و منطقه‌بندی مربوط به حوزه‌های مسکونی، صنعتی، بازرگانی، اداری و کشاورزی و تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات شهری و نیازمندی‌های عمومی شهری، خطوط کلی ارتباطی، ترمینال و فرودگاه‌ها و بنادر در سطح لازم برای ایجاد تاسیسات و تجهیزات و تسهیلات عمومی مناطق، نوسازی، بهسازی و اولویت‌های مربوط به آنها تعیین می‌شود، کلیه‏ موارد فوق و همچنین ضوابط مربوط به حفظ نما‌های تاریخی و مناظر طبیعی، تهیه و تنظیم می‌گردد. طرح جامع شهر برحسب ضرورت، قابل تجدید‏نظر خواهد بود. فرایند و فرآورد طرح توسعه و عمران (جامع)، گذشته از مطالعات مربوط به منطقه و حوزه‏ نفوذ، شامل سه گام اساسی است که عبارتند از: ۱- بررسی، ۲- تجزیه و تحلیل و جمع‌بندی و ارائه‏ الگوی نهایی و ۳- تهیه‏ طرح‌ها و برنامه‌های عمرانی. طرح تفصیلی، عبارت است از طرحی که بر اساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر، نحوه‏ استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و ساخت دقیق زمین برای هر یک از آنها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه‏ عبورومرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت‌های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و موقعیت کلیه‏ عوامل مختلف شهری در آن تعیین می‌شود و نقشه‌ها و مشخصات مربوط به مالکیت، بر اساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می‌گردد.

طرح راهبردی (Strategic Plan)، طرحی است برای دستیابی به آینده‏ای مطلوب برای یک شهر و آن، عبارت ‏است از مجموعه‏ای از ایده‏ها و اهداف که مبنی بر نیاز‏های متغیر و شیوه‏ زندگی و الگوی کلی توسعه‏ شهری در مقیاس منطقه شهری است. یک طرح راهبردی برای هدایت و اعمال قدرت، سیاست‏هایی عملی و مؤثر تدوین می‏کند. در این طرح، اصول و مبانی مدیریت محیط تعریف شده و بر ارتباط و انسجام ساختار کالبدی و ساختار عملکردی شهر و منطقه ‏شهری تأکید می‏شود. طرح راهبردی، سیاست‏های کلان توسعه‏ شهری را ترسیم می‏کند که برای کنترل و هدایت وقایع و همچنین حرکت به‏ سوی اهداف، ضروری هستند. جوهره‏ طرح راهبردی، بیان اهداف، سیاست‏ها و اولویت‏های عملی در مقیاس شهر و منطقه‏ ‏شهری است که می‏تواند بعد از تصویب، جایگاهی رسمی و قانونی پیدا کرده و به‌عنوان راهنمایی عملی برای طرح‏های شهری تقصیلی به کار‏ گرفته شود.

طرح ساختاری (Structure Plan)، ترجمه‏ راهبردها و سیاست‏ها در قلمرو مکانی، فضایی و شکل محیط ساخته‏شده، طرح ساختاری نامیده می‏شود و محصول نهایی فرایند شهرسازی یعنی «طرح» محسوب می‏شود. یک طرح ساختاری، علاوه بر ساختار کالبدی و الگوی شهری، ساختار عملکردی شهر را نیز مشخص می‏سازد. مقایسه‏ محتوای طرح جامع و طرح ساختاری: برنامه‌ریزی ساختاری یا استراتژیک، نوعی از برنامه‌ریزی است که بیشتر از برنامه‌ریزی جامع با عمل، عوامل اجرایی و فرایند تصمیم‏سازی در ارتباط می‌باشد. لذا به این نوع برنامه‌ریزی، «برنامه‌ریزی عمل» لقب داده‌اند. در این نوع برنامه‌ریزی، حداقل سه مرحله به مراحل سنتی برنامه‌ریزی یعنی بررسی، تحلیل و طراحی افزوده شده که عبارتند از: تعریف اهداف، ارزیابی پیشنهادات، راه‏حل‏های پیشنهادی و اجرا و بازنگری. سطوح سه‏گانه‏ طرح‏های شهری: طرح‏های ساختاری (برنامه‏ریزی-عمل) شامل سه سطح به ‏شرح زیر است:

۱. تهیه‏ طرح (برنامه) ساختاری-راهبردی، در مقیاس کلان، با دیدگاه سیاستگذاری بلند‏مدت و فراگیر

۲. تهیه‏ طرح‏های (برنامه‏های) تفصیلی با دیدگاه سیاستگذاری اجرایی برای موضوعات خاص و نواحی خاص

۳. مدیریت، نظارت، پیگیری و بازنگری سیاست‏ها و اقدامات اجرایی مبانی و چارچوب طرح ساختاری شهر: تعریف طرح‏های ساختاری:

۱). طرح‏های ساختاری، طرح‏هایی هستند که جایگزین طرح‏های توسعه و عمران (طرح جامع) می‏شوند و در چارچوب راهبردها، سیاست‏ها و برنامه‏های طرح شهرستان (یا سیاست‏های کلان ملی و منطقه‏ای)، برای هدایت توسعه‏ فضایی و سامان‏دهی کالبدی شهرها و منطقه‏ شهری بلافصل آنها، تهیه می‏شوند.

۲). طرح ساختاری شهر، طرحی است کلان، بلند‏مدت برای یک دوره‏ ده‏ساله که راهبردها و سیاست‏های توسعه‏ شهری و ساختار کالبدی شهر و منطقه بلافصل را مشخص ساخته و برنامه‏ اجرای دوره‏ کوتاه‏مدت پنج‏ساله را تعیین می‏کند

۳). طرح‏های ساختاری طرح‏هایی هستند در مقیاس کلان با نگرش فراگیر و از پرداختن به مسائل خرد، به ‏ویژه جزئیات کالبدی پرهیز نموده، ولی حدود و مشخصات طرح‏های تفصیلی محلی، موضعی و موضوعی، طرح‏های ویژه طراحی شهری، پروژه‏های مداخله عمل را مشخص می‏سازند. اسناد نهایی طرح ساختار شهری شامل دو سند است:

یکی گزارش توجیهی به‏نام «سند کتبی طرح» و دیگری «نقشه‏ی ساختار شهری»

سرفصل‏های اصلی سند کتبی طرح ساختاری عبارتند از: بیان اهداف پایه‏ی طرح، تعیین ناحیه‏ مورد مطالعه، تشریح محیط و بستر جغرافیایی منطقه، برنامه‏ها و طرح‏ها و سیاست‏های عمرانی، نتایج کلی مطالعات پایه وضع موجود و برآورد آینده، تحلیل نیروها و عوامل تعیین‏کننده، بررسی روند‏ها و تحولات آینده، تدوین اهداف کلان و خرد توسعه و عمران شهری، تدوین راهبردهای بلند‏مدت فراگیر، تنظیم سیاست‏ها و راهکارها و پیشنهادهای عملیاتی در زمینه‏های مختلف تدوین برنامه‏ اجرایی، تعیین نواحی خاص برای برنامه‏ریزی شهری و طراحی شهری، معرفی مشخصات طرح‏های تفصیلی پایه، تشریح طرح ساختاری، تدوین ضوابط اجرایی و توصیه‏های خاص شهرسازی در مقیاس کلان برنامه و بودجه پنج‏ساله. طرح‏های ساختاری، شامل فرایند تولید طرح از مطالعات پایه تا تدوین محتوای طرح‏های گوناگون شهری در مقیاس کلان و محلی می‏باشد.

در این پژوهش، مسئله‏ اصلی، آشنایی و آگاهی با شیوه یا رویه‏ طرح ساختاری است که به تدریج جایگزین طرح‏های جامع خواهد شد.

در این زمینه، بیشترین سعی و تلاش در جهت تدوین مفاد طرح‏های ساختاری است زیرا شیوه‏ مطالعات پایه، منجر به تدوین اهداف، سیاست‏ها و راهبردها می‏شود که از یک سو در جمع‏بندی مطالعات استنتاج می‏شوند و از سوی دیگر مبنای پیشنهادهای طرح قرار می‏گیرند. یکی از راه‏های ارزیابی این طرح ساختاری، اجرای تحقیقات آزمایشی (پایلوت) است که در حین تهیه‏ طرح و در هنگام اجرا و در چارچوب یک پژوهش کاربردی مورد ارزیابی قرار می‏گیرد و پیشنهاد‏های اصلاحی، جمع‏بندی خواهد شد. آنگاه سازمان مجری، پس از انجام اصلاحات، الگوی مذکور را به‏صورت قانونی و رسمی در تمام شهرهای ایران اعمال می‏نماید. کلیات و عناوین اصلی مطالعات پایه‏ی طرح‏های ساختاری شامل، بررسی زمینه و پیشینه، مطالعات پایه، جمع‏بندی مطالعات و تحلیل نهایی، تعیین اهداف و راهبردها و سیاست‏ها، ارزیابی و انتخاب راهبردها و سیاست‏های پیشنهادی، تدوین طرح ساختاری راهبردی، برنامه‏های توسعه و عمران، معرفی طرح‏های تفصیلی، معیارها و مقررات طرح، نظارت و بازنگری می‏باشد. جمع‏بندی مطالعات و تحلیل نهایی، شامل تحلیل مسائل شهری، تحلیل ساختار فضایی شهر و جمع‏بندی مسائل شهری می‏باشد. در فرایند تهیه طرح‏های شهری از دو نوع هدف نام برده می‏شود؛ یکی اهداف کلی که با راهبردها و جهت‏گیری اصلی تحول و تغییر شهر و بهبود وضعیت سر و کار دارد و دیگری اهداف عملیاتی یا خرد که تحقق اهداف کلان یا کلی را در سطوح اجرایی و کاربردی عینیت می‏بخشند و اصولاً با تدابیر و سیاست یا راهکارهای عملیاتی سر و کار دارند. اهداف طرح شامل اهداف کلی طرح و اهداف عملیاتی می‏باشد. تدوین راهبردها، شامل سطوح راهبردی، نکات مهم در تدوین راهبردهای طرح ساختاری، راهبردهای طرح ساختاری، راهبرد منتخب و راهبرد فضایی-کالبدی می‏باشد. راهبردهای طرح ساختاری نیز شامل، راهبرد به‌عنوان بیان اصول راهنما و اهداف عملیاتی است. راهبرد منتخب نیز شامل، ارزیابی راهبردهای گزینه، تشریح و تبیین راهبرد منتخب، توضیح سیاست‏های کوتاه‏مدت موضوعات بغرنج، تبیین اولویت‏ها و ارتباطات موجود در زمان‏بندی، هماهنگی بین عوامل اجرایی، ارتباطات طرح‏های پیشنهای با طرح‏های همجوار و نواحی مداخله موضعی می‏باشد. یکی از ویژگی‏های بارز برنامه‏ریزی راهبردی-ساختاری، وجود سلسله‏مراتب و سطوح تصمیم‏گیری در آن است. سلسله‏مراتب تصمیم‏گیری، ما را قادر خواهند ساخت تا بر عدم قطعیت موجود در دنیای واقعی چیره شویم؛ یعنی به‌طور همزمان، هم برای بلندمدت خطوط کلی برنامه‏ریزی را ترسیم کنیم و هم در کوتاه‏مدت و در برخود با تصمیمات روزانه، چارچوب و راهنمایی برای تصمیمات ارائه شود. مزایای این چارچوب سلسله‏مراتبی در این است که ابتدا یک بررسی کلی به‌صورت جامع درباره موضوعات و سیاست‏های کلی ارائه می‏شود، سپس در سطوح بعد، این موضوعات و سیاست‏ها به‏صورت تفصیلی در‏آمده و در نهایت راهنمایی برای اقدامات اجرایی عرضه می‏شود.

به‌طور کلی، مبانی تهیة طرحهای شهری در ایران برگرفته از مصوبات شورایعالی شهرسازی و معماری ایران و نیز متکی بر قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی است؛ اما سرمنشاء نظری آن از جریانهای توسعة شهری در سطح جهانی سرچشمه می‌گیرد جریان توسعة شهرنشینی در ایران نسبت به جوامع صنعتی با یک قرن تأخیر، رخ داد، هر چند فرآیند و حتی خصوصیات شهرنشیـنی در کشورهای توسعه نیافته به کلی با کشورهای صنعتی متفاوت است و در واقع یک جریان برونزا تلقی می‌شود، اما در اصل، حاصل کار دارای تفاوت ماهوی نیست. حاصل توسعه، شکل گرفتن تجمعات عظیم انسانی و اسکان در مجموعه‌های فاقد انتظام شهری استئ

در حال حاضر، مبانی نظری تهیة طرحهای شهری در ایران، متکی بر مدل پوزیتیویستی (Positivism) یعنی شناخت تحلیل طرح (Survey- Analysis- Plan) است. این مدل به‌رغم آنکه مدتها الگو و روش تهیة طرحهای شهری در کشورهای مختلف جهان بود، به تدریج جای خود را به مدل سیستماتیک تحلیل طرح سیاست (Analysis-Plan policy) می‌دهد که به مفهوم رسیدن به اهداف و سرانجام ارزیابی و سیاستگذاری برای اجزاء است. به این ترتیب، به‌رغم آنکه تغییرات مبانی نظری تهیة طرحهای شهری در ایران، عمدتاً تغییرات محتوایی نبوده است، در بیشتر کشورهای توسعه یافته، روند تهیة طرحها و مبانی نظری آن، به ویژه از اواخر دهة 70 و اوایل دهة80، دستخوش تغییرات بنیادی شده است. نظریه پردازان، شهر و منطقه را به‌عنوان یک سیستم باز مورد توجه و نگرش قرار می‌دهند که تداوم حیات آن منوط به تعدیل خود در مقابل تغییرات محیط خارجی و داخلی است (33-11: Minuchin, 2012). در این سالها، به تدریج طرحهای شهری، خصلت استراتژیک (راهبردی) یافته و برنامه‌ریزی شهری از یکسو به «برنامه‌ریزی فضایی» و از سوی دیگر به «برنامه‌ریزی عملگرا»، گرایش یافت. این تحولات بر پایة «روشهای تحلیل سیستمی» به جای صرف نیرو برای شناخت جامع «موضوع»، تلاش خود را متوجه تحلیل جامع «مسأله»، کرده است، زیرا هم در «عمل» و هم در «تئوری» مشخص شده است که حل مسأله بیش از هر چیز، مستلزم صورت‌بندی درست از مسأله است.

در بسیاری از کشورهای توسعه یافته تغییرات اساسی در مبانی طرح‌های شهری صورت گرفته و جهت گیری کلی آنها به سمت مردمی شدن بیشتر و انطباق با درخواست‌های جامعة مدنی بوده است اگرچه این طرحهای توسعة شهری، به ویژه طرحهای جامع با صرف هزینه و وقت زیادی تهیه شده‌اند و تأثیرات خوب و قابل توجهی در منطقه‌بندی کاربریها و رعایت ضوابط و مقررات ساختمانی داشته‌اند، لکن به دلایلی، امکان تحقق بخشیدن به همه اهداف مورد نظر، فراهم نشده است. به عبارت صریح‌تر  مکانیسم توسعة شهری در تناقض با طرح جامع شهری سنتی می‌باشد، چرا که این طرح‌ها، از انطباق با تحولات و تصحیح فرایندها عاجز می‌باشند.

آسیب‌شناسی الگوی برنامه‌ریزی طرح‌ها

یکی از دلایل عدم‌تحقق طرح‌های توسعه شهری به الگوی برنامه‌ریزی و شرح خدمات طرح‌ها برمی‌گردد. تهیه طرح‌های توسعه شهری بر اساس قرارداد همسان برای تمام شهرها به‌صورت یکسان بوده و همین موضوع خود یکی از ایرادهای آن است، زیرا برای تمام شهرهای کشور که به لحاظ اقتصادی، اجتماعی، کالبدی، جغرافیایی، هر کدام دارای ویژگی‌های خاصی هستند، شرح خدمات واحدی ملاک عمل است. از طرف دیگر، مطالعات طرح‌های توسعه شهری مفصل و زمان تهیه آنها طولانی و فرآیند بررسی و تصویب طرح‌ها نیز مدت‌دار است. در نتیجه پیشنهادهای طرح در بسیاری موارد از تحولات و روندهای واقعی شهر عقب می‌افتد. اشکال دیگر، روش‌شناسی تهیه طرح‌ها است. در شرح خدمات از مشاور خواسته می‌شود، بر اساس شناخت و پیش‌بینی انبوهی از شاخص‌ها، چون وضع تولید در‌بخش های مختلف اقتصـــادی، خــدمات، جمعیت، فعالیت و سایر موارد به برآورد نتایج بپردازد. در نتیجه، گروه تهیه‌کننده طرح بعد از انجام مطالعات تفصیلی در مورد وضع موجود شهرها، بدون امکان قطعیت در پیش‌بینی‌ها، به تهیه نقشه کاربری اراضی بر مبنای سقف جمعیتی و اشتغال در‌بخش های مختلف می‌پردازد.

نتیجه چنین مطالعاتی این است که کلیت شهر که صورت کاملی از تقابل نمودها و ابعاد مختلف چند وجهی است به مجموعه‌هایی از شاخص‌های کمی تقلیل می‌یابد، بدون آنکه ساختار مفهومی رابطه بین آنها لحاظ شود. به عبارتی غنی‌ترین وجه شناخت (بررسی روح حاکم بر اجزا) در مطالعات توسعه شهری انجام نمی‌گیرد.

در روند تهیه طرح‌های توسعه شهری، توجه به شهروندان و نظرات آنها و امکانات مدیریت شهری مورد توجه قرار نمی‌گیرد. در نتیجه طرح در اجرا با مشکلاتی مواجه خواهد شد و بسیاری از پیشنهادها عملیاتی نشده و در زمینه‌هایی موجبات نارضایتی شهروندان را نیز به دنبال خواهد داشت.

مورد بعدی که در تهیه طرح‌های توسعه شهری مورد بی‌مهری قرار گرفته و توجهی به آن نشده، طراحی شهری است. در عمل مشکلات فراوانی در شهرهای ما به دلیل عدم‌توجه به مبحث طراحی شهری به چشم می‌خورد که نیاز به راهکارهای اساسی دارد. با توجه به موارد یاد شده می‌توان گفت مشکلات روش‌های تهیه طرح‌های توسعه شهری به‌طور خلاصه عبارتند از: تهیه طرح‌های توسعه برای شهرهای مختلف بر اساس قراردادهای همسان انجام مطالعات مفصل و پراکنده و بی‌ارتباط با پیشنهادهای طرح طولانی شدن روند تهیه طرح‌ها و بی‌ارزش شدن برخی پیشنهادها، تاکید بیش از حد بر معیارهای کمی و یکسان‌سازی الگوها، عدم توجه به مشارکت شهروندان و توانمندی شهرداری‌ها، عدم‌توجه به طراحی شهری در طرح‌های توسعه شهری، عدم‌توجه به بازتاب‌های اقتصادی برنامه‌های آتی شهر، تقلیل برنامه‌ریزی جامع شهری به برنامه‌ریزی کالبدی، عدم‌توجه به لزوم تلفیق اهداف کالبدی با اهداف محیطی، اقتصادی و اجتماعی و عدم‌پویایی و انعطاف‌پذیری طرح‌ها.

راهکارها و پیشنهادها

یکی از نواقص و کمبودهای اساسی طرح‌های توسعه شهری، جدایی میان روند تهیه طرح‌ها و روند اجرایی آنها است به نحوی که به‌طور معمول مسوولیت تهیه طرح‌ها و مسوولیت اجرای آن به عهده دو نهاد متفاوت و جدا از هم واگذار می‌شود. طبق مقررات جاری، تهیه و تصویب طرح‌های جامع، به عهده وزارت مسکن و شهرسازی و شورای‌عالی شهرسازی و معماری است، اما مسوولیت اجرایی آنها بر عهده مدیریت شهری (شهرداری‌ها و شورای اسلامی شهرها) و سازمان‌های موثر در توسعه شهر واگذار شده است.

بر این اساس، پیوستگی متقابل میان اهداف طرح‌های توسعه و امکانات اجرایی یکی از اصولی است که باید لحاظ شود و مراحل برنامه‌ریزی و اجرا باید به‌عنوان یک فرآیند واحد تلقی شوند.

یکی از عرصه‌های بحث‌برانگیز و پرمساله در زمینه برنامه‌ریزی و طراحی شهری، وجود تعارض میان اهداف و مقاصد نهادها و نیروهای مختلف موثر در توسعه و عمران است. در‌حال‌حاضر این عوامل اصلی عبارت است از:‌بخش دولتی، ‌‌بخش عمومی،‌بخش خصوصی، نهادهای حرفه‌ای و تشکل‌های مردمی. هریک از این‌بخش ها و نیروها دارای وظایف و منافع مختلفی هستند که در عرصه شهرسازی به‌طور معمول به تقابل و درگیری منجر می‌شود. با این رویکرد ضرورت‌های مربوط به تامین توسعه پایدار و عدالت و رفاه اجتماعی ایجاب می‌کند که به نحوی میان این منافع مختلف و متضاد در حد ممکن، آشتی و تعادل برقرار شود؛ بنابراین لازم است برنامه‌ریزان و طراحان شهری به یک دانش عمومی در مورد عناصر و عوامل اصلی تشکیل‌دهنده اجتماعات شهری مجهز شوند.

همچنین باید قوانین و مقررات شهرسازی در این راستا تدوین یا مورد بازنگری و اصلاح قرار گیرد. علاوه بر این، با توجه به وجود ارتباط بین نظام برنامه‌ریزی شهری با نظام برنامه‌ریزی ملی، هرگونه طرح توسعه شهری تنها با لحاظ کردن مواردی نظیر مشخص شدن سیاست‌های توسعه شهرنشینی و نظام اسکان جمعیت در کشور به منظور تعیین جایگاه و نقش اقتصادی شهر در حوزه کلان منطقه‌ای و ملی برای مشخص شدن نحوه توسعه آتی شهر و تدوین قابلیت‌ها و محدودیت‌های توسعه آتی، انطباق سیستم برنامه‌ریزی طرح‌های جامع با ماهیت میان‌بخشی سیستم برنامه‌ریزی عمومی کشور، ایجاد هماهنگی میان برنامه‌های توسعه شهری با برنامه‌های توسعه ملی از طریق انطباق روش‌های تدوین برنامه و بودجه کشور با الگوها و پیشنهادهای طرح‌های توسعه شهری می‌تواند پاسخگوی وضع موجود طرح‌های توسعه شهری ایران باشد.

همچنین شرح خدمات، محتوا و اسناد طرح‌های توسعه شهری نیز باید اصلاح و مورد بازنگری قرار گیرد و از ویژگی‌های انعطاف‌پذیری، لحاظ کردن مفاهیم و اصول توسعه پایدار شهری، تغییر مفهوم جامع به برنامه توسعه همه‌جانبه شهر، انطباق طرح با اهداف، سیاست‌ها و برنامه‌های کلان توسعه در کشور، ایجاد هماهنگی میان بودجه سالانه شهرداری‌ها با برنامه‌های توسعه و عمران کشور و لحاظ کردن مباحث طراحی شهری نیز برخوردار باشد.

تئوری‌های برنامه‌ریزی شهری

تئوری‌های برنامه‌ریزی شهری برحسب «موضوع تئوری» و «جهت گیری فلسفی» در دو گروه طبقه‌بندی می‌گردند. در چارچوب مزبور تئوری‌ها از نظر «موضوع» به دو گونه «ماهوی (محتوایی)» و «رویه‌ای» و از نظر جهت گیری فلسفی به دو گونه «اثباتی (تبیینی)» و «هنجاری» تفکیک گردیده‌اند.

طبقه‌بندی نظریه‌ها و تئوری‌های برنامه‌ریزی شهری

۱-تئوری ماهوی (محتوایی)

این تئوری برای برنامه‌ریزی شهری است یعنی تئوری است که از خارج به کمک برنامه‌ریزی می‌آیند (شاخه‌های برنامه‌ریزی شهری)

هدف تئوری ماهوی (محتوایی) تفسیر فراورده کار است. این تئوری به ماهیت پدیده‌هایی که برنامه ریزان شهری با آن‌ها روبرو هستند می‌پردازد. این تئوری‌ها کمک می‌کنند تا بدانیم شهر چیست؟ پدیده‌های اجتماعی و اقتصادی که در شهر در حال جوشش و کنش هستند، چگونه‌اند؟ شهر از چه اجزاء و عواملی تشکیل شده است؟ در این تئوری، شهر از دیدگاه‌های مختلف قابل تعریف است.

 

 

۲-تئوری رویه ای

هدف تئوری رویه‌ای وصف نمودن و توضیح این «فرایند» است. از این رو یک تئوری رویه‌ای مناسب باید قادر به تمایز و تفاوت گذاشتن بین نتایج و محصولاتی که از فرایند‌های مختلف نشأت می‌گیرد، باشد. این نوع تئوری خود به‌عنوان تئوری برنامه‌ریزی مطرح است زیرا برنامه‌ریزی خود دارای هویتی مستقل است. در این تئوری از رویه و روش تولید طرح سخن به میان می‌آید.

۳-تئوری اثباتی (تبیینی)

بیان علمی بین پدیده هاست و تئوری‌های رویه‌ای و محتوایی را در بر دارد. هدف تئوری اثباتی، فراهم ساختن پایه‌های دانش معرفتی است که از داده‌هایی مبری از ارزش داوری، شکل گرفته و طراح را در جهت دستیابی به هدف یا مجموعه‌ای از اهداف خاص در پروژه‌ای معین یاری می‌رساند. تئوری اثباتی با «وصف»، «تفسیر» و «پیش‌بینی  رویدادها در جهان سر و کار دارد. در واقع، تئوری اثباتی از طریق ساختارهای مفهومی‌اش به مشاهدات ما از رویدادها نظم بخشیده، از آن طریق امکان تفسیرشان را فراهم می‌آورد. عناصر جهان به‌صورت «الگویی» حادث می‌شوند. برخی از این الگوها ثابت هستند، برخی با درجه بالایی از نظم رخ می‌دهند و برخی دیگر به شکل تصادفی واقع می‌گردند. توانایی در پیش‌بینی نمودن الگوهای مزبور، نقشی محوری و «وجودی» برای انسان دارد چرا که چنین شناختی مبنای اعمال و اقدامات وی قرار می‌گیرند.

تئوری‌های اثباتی (تبیینی)، پدیده‌ها و رویدادها را «به همان گونه که هستند» مورد مطالعه قرار می‌دهند و هدف از کاربردشان وصف و تفسیر رویدادهای در حال وقوع و پیش‌بینی رویدادهای آتی است از این رو، تئوری‌های موفق اثباتی، تئوری‌هایی به شمار می‌روند که از تعدادی تعمیم ساده، لیکن قدرتمند در خصوص جهان و چگونگی ساز و کار آن ساخته شده ما را به پیش‌بینی دقیق کنش آینده قادر سازند.

۴-تئوری هنجاری

بیشتر جنبه‌های اخلاقی و ارزشی را مطرح می‌کنند. (چگونه باشد بهتر است؟ ) مقایسه‌ای میان وضع موجود و مطلوب انجام می‌دهد (به چه طریقی؟ چه باید کرد؟ ) این تئوری بیشتر به سمت مسائل سیاسی، اخلاقی و ارزشی تمایل دارد و در برابر سرمایه داری مقاومت می‌کند تئوری‌های هنجاری، تئوری‌هایی هستند که ضمن ابتناء بر فهم ساز و کار جهان کانون اصلی توجه‌شان بر تمیز خوب از بد، درست از غلط و مطلوب و نامطلوب قرار دارد. تئوری‌های هنجاری خود بر اساس تئوری‌های اثباتی (تبیینی) ساخته می‌شوند.

تصمیمات (برنامه‌ریزی و طراحی) ما توسط نوع خاصی از ایدئولوژی (که خود ملهم از نوع خاص جهان‌بینی است) و توسط نوع خاصی از باورهای اخلاقی، هدایت و مشروط می‌شوند.

روند تحولات در مفهوم و نظریه‌های برنامه‌ریزی شهری

برنامه‌ریزی در مفهوم امروزی در اواخر قرن نوزدهم در غرب پدید آمد و در طول قرن بیستم توسعه و تکامل پیدا کرد. در واقع برنامه‌ریزی ابتدا به‌صورت برنامه‌ریزی دولتی شکل گرفت که ضرورتاً خصلتی آمرانه، بوروکراتیک، کلان و اقتصادی داشت.

این‌گونه برنامه‌ریزی به‌طور کلی بر مبنای حق حاکمیت انحصاری دولت، خردگرایی و اثبات‌گرایی استوار بود؛ و به برنامه‌ریزی جامع عقلانی معروف گشت و در عمل به‌صورت الگوی طرح‌های جامع کاربرد جهانی پیدا نمود. پس از دهه‌ ۱۹۶۰ میلادی و مشخص شدن ماهیت پیچیده شهرها، محدودیت امکانات شناختی و مداخلات انسانی در روند توسعه شهرها و نیز حساس بودن میزان و نوع مداخله در ساختار و عملکرد شهرها، الگوی جدیدی از برنامه‌ریزی با عنوان برنامه‌ریزی سیستمی یا برنامه‌ریزی راهبردی در انگلستان و آمریکا روی کار آمد؛ اما از دهه‌ی ۱۹۸۰ به بعد الگوی برنامه‌ریزی راهبردی نیز در معرض انتقاد قرار گرفته و نظریه‌های نوینی از جمله: برنامه‌ریزی دموکراتیک، برنامه‌ریزی فرآیندی، برنامه‌ریزی مشارکتی، برنامه‌ریزی حمایتی و برنامه‌ریزی خرد خرد مطرح می‌شوند.

ویژگی‌های برنامه‌ریزی شهری

با موضوعات عمومی سروکار دارد که به منافع گروه‌های مختلف اجتماعی مربوط می‌شود

فعالیتی سنجیده و آگاهانه است اهداف کلان و خرد و نیز وسایل دستیابی به آن‌ها در برنامه‌ریزی شهری بسیار نامعین و غیرقطعی است حیطه عمل برنامه ریزان بیشتر مربوط به تصمیم‌سازی است و نه تصمیم گیری استفاده از روش‌ها و ابزارهای تخصصی گوناگون در تحلیل و استنتاج و توسط برنامه ریزان مشخص شدن نتایج فعالیت برنامه‌ریزی پس از ۵ تا ۲۰ سال و در نتیجه دشوار بودن بازنگری و اصلاح در فعالیت‌ها.

متغیرهای اجتماعی در برنامه‌ریزی شهری

از نظر اهداف برنامه‌ریزی و نوع دخالت در موضوع آن بهتر است که متغیرهای برنامه‌ریزی را به دو نوع تقسیم نمود

متغیرهای قابل دخالت که از طریق‌بخش عمومی یا خصوصی می‌توان در آن‌ها دخالت کرد؛ مانند مالیات‌ها و عوارض، مقررات کاربری زمین، ضوابط ساختمانی و…

متغیرهای غیر قابل دخالت که به آسانی قابل کنترل و تغییر نیستند؛ مانند نیروهای طبیعی، ارزش‌ها و اعتقادات اجتماعی، شرایط بازار، حوادث ملی و بین المللی