کتاب ‏‫روستاییان ‏و ‏مشارکت ‏سیاسی ‏(با ‏تاکید ‏بر ‏شوراهای ‏اسلامی ‏روستا)

فهرست
عنوان صفحه
فصـل اول 11
مقدمه 11
فصـل دوم 25
مطالعات 26
فصـل سوم 37
مفهوم مشارکت 38
انواع مشارکت 41
مشارکت اجتماعی 41
مشارکت فرهنگی 44
مشارکت روانی 44
مشارکت سیاسی 45
مشارکت 46
انواع مشارکت 46
شورا 48
مفهوم شورا 48
تاریخچه، وظایف، اهداف و حوزه عمل شوراها 50
کارکرد شوراها 62
ساختار شوراها 64
توسعه سیاسی(Political development) و شاخص های آن 66
مفهوم توسعه سیاسی روستایی و شاخص های آن 70
نظریه های مشارکت سیاسی 71
مشارکت سیاسی روستاییان 74
شوراهای روستایی چگونه زمینه مشارکت سیاسی روستاییان را فراهم می کند 76
شوراها چگونه می توانند بر افزایش آگاهی سیاسی مردم نقش داشته باشند 78
شوراها چگونه تحت تاثیر تحولات اجتماعی در روستا(اتحاد، انسجام، مشارکت) قرار می گیرند 82
نوسازی اجتماعی(حوزه اجتماعی مشارکت) 85
تالکوت پارسنز 86
نوسازی روانی(حوره فرهنگی-روانی مشارکت) 89
نوسازی اقتصادی(حوزه اقتصادی مشارکت) 94
نوسازی سیاسی(حوزه سیاسی مشارکت) 98
فصـل چهارم 101
نتایج یک تحقیق 101
نتیجه گیری 151
منـابع و مآخـذ 155
منابع 155

انواع مشارکت

مشارکت اجتماعی

مشارکت اجتماعی دلالت بر گسترش روابط بین گروهی در قالب انجمن های داوطلبانه باشگاه ها، اتحادیه ها وگروه هایی دارد که معمولا خصلتی محلی وغیر دولتی دارند وهدفشان مشارکت مردم در فرآیند های اجتماعی مختلف در قالب سیاستهای اجتماعی است. به عبارتی یک مشارکت اجتماعی برآن دسته ازفعالیت های ارادی دلالت داردکه از طریق آنها اعضای یک جامعه در امور محله، شهر وروستا شرکت کرده وبه طور مستقیم ویاغیر مستقیم در شکل دادن حیات اجتماعی مشارکت دارند. (محسنی تبریزی، 108: 1376)

دامنه ی فعالیت این نهادها که به منظور مشارکت سازمان یافته مردم تشکیل میگردند، بسیار گسترده است. اتحادیه های صنفی، احزاب سیاسی، بنگاه های اقتصادی، خصوصی، شرکت های تعاونی، گروه های هنری، مطبوعات، مؤسسات خیریه وحتی اجتماعی-محلی مشتمل برساکنین یک خیابان ومحله می توانند مثال هایی از نهادهای مدنی باشند(دانشمندی، 170: 1377 به نقل از دقیقی، 18: 13

تعداد وگستردگی سازمان های محلی وغیر دولتی دریک جامعه، شاخص وبیانگر وجود مشارکت اجتماعی در آن جامعه است، تاجایی که جامعه ی مدنی به واسط بسط وگستردگی مشارکت های اجتماعی ونهادهای مدنی تعریف می شود. نهادهای مدنی تشکل های مردمی غیر دولتی است که درحد فاصل توده های مردم ودولت به وجود می آیدوبخشی از مردم را برای دستیابی به یک هدف مشخص، ودریکی از حوزه های اجتماعی سازماندهی می کند. مشارکت اجتماعی با مشارکت مردمی قرابت نزدیکی دارد، زیرا اولا مشارکتی است که از متن جامعه بر می آید؛ ثانیا عرصه های مختلف حیات اجتماعی را در برمیگیرد، چنین مشارکتی دربرنامه های عمران اجتماعی به ویژه در سطح روستاها، جایگاه ویژه ای دارد. بنابراین مشارکت اجتماعی را می توان فرآیند سازمان یافته دانست که از سوی افراد جامعه به صورت آگاهانه، داوطلبانه، جمعی با در نظردانستن هدف های معین ومشخص به منظور سهیم شدن در منابع قدرت انجام می گیرد. (غفاری، 293: 1383 به نقل از دقیقی، 18: 1386)

طرفداران توسعه ی مشارکتی استدلال می کنند که آنها از دلایل استفاده ی سیاستمداران وبرنامه ریزان توسعه ازمفهوم مشارکت برای مقاصدخود باخبرند. از دیدآنها، گونه هایی از کنش متقابل که آنها پیشنهاد میکنند دقیقا برای جلوگیری ازچنین اهداف استیلا طلبانه وکنترل گرایانه ای طراحی شده است. آنها به ابعاد ظریف تر مفهوم مشارکت معتقد هستند و”مشارکت مردمی”را به عنوان راهی برای نجات توسعه  از بحران کنونی ودادن توانایی به سازمان های خودجوش محلی برای ایجاد دوباره ی فضای زندگی ارائه می دهند. (رهنما، 121: 1377)

گزارشی از”مؤسسه ی تحقیقات توسعه اجتماعی سازمان ملل متحد” مشارکت مردمی راچنین تعریف می کند: “مشارکت مردمی کوشش های سازمان یافته برای افزایش کنترل برمنابع وجنبش های کسانی که تاکنون از چنین کنترل محروم بوده اند، است”. برای اورلاندوفالس بوردا، انیسوررحمان وبسیاری دیگر ازنظریه پردازان طرفدار”تحقیقات عمل مشارکتی”هدف چین مشارکتی نیل به قدرت است:

نوع ویژه ای از قدرت-قدرت مردم که متعلق به طبقات وگروه های ستمدیده واستثمار شده وسازمان های آنان ودفاع از منافع منصفانه آنهاست تا آنها بتوانند در جهت اهداف مشترک تحول اجتماعی در چارچوب یک نظام مشارکتی حرکت کنند. (همان: 122)

قاعدتا نظریه پردازان”تحقیقات عمل مشارکتی”مشارکت را تنها راه جلوگیری ازگرایش فرایند توسعه به سوی ایجاد نهادهای دیوان سالارانه، سلسله مراتبی ووابستگی آفرین می دانند. آنها اعتبار این نهادها را زیر سؤال نمی برند ومعتقدند که این نهادها می توانند به ابزار قدرتمندی در دست طبقات ستمدیده تبدیل شوند؛ اما آنها تأکید می کنند که برای ایفای نقش تاریخی خود، توسعه باید مشارکتی باشد. بنابراین فرایندهای واقعی گفت وشنود وکنش متقابل باید جایگزین رابطه ذهن-عین بین مداخله گران ومداخله شوندگان گردد تا طبقات ستمدیده نتوانند آزادانه سرنوشت خود را به دست گیرند. (همان: 122)

پیش فرضهای رهیافت مشارکت مردمی رامی توان بدین طریق خلاصه کرد: الف) برموانع موجود برسر راه توسعه می توان وباید غلبه کرد واین کار را بادادن فرصت کامل به مردم برای مشارکت در تمام فعالیت های مربوط به توسعه خود می توان انجام داد. ب) مشارکت امری موجه است، چون نه تنها اراده اکثریت را بیان می کند، بلکه تنها راه صلح آمیز برای نیل به اهداف مهم اخلاقی، انسانی، اجتماعی، فرهنگی واقتصادی توسعه ای مؤثر وانسانی تراست. ج) “کنش متقابل گفت وشنودی»Diological interaction) )  و”هوشیاری سازی”(Conscientization) ، “تحقیقات عمل مشارکتی”ودیگر فعالیت های مشابه به مردم امکان سازماندهی در جهت تأمین مقاصد خود را می دهد. بالاخره از لحاظ اجتماعی، مشارکت شعار جدیدی  بود که به گفتمان توسعه جان تازه ای داد. کلیه ی نهادها، گروه ها وافراد درگیر فعالیت های توسعه، به امید این که رهیافت مشارکتی نیازهای اساسی همه را تأمین وفقررا محو خواهد کرد، به دور ساخته ی جدید گردآمدند. (همان: 122-23).

مشارکت فرهنگی

مشارکت فرهنگی، ازحیث ملاحظات نظری وروش شناختی، از تعریف عمومی مشارکت جدانیست. مشارکت فرهنگی، یعنی شرکت داوطلبانه، ارادی وآگاهانه ی افراد، گروه ها وسازمان های تشکیل دهنده یک جامعه در ابعاد گوناگون زندگی فرهنگی آن به منظور گسترش توسعه ی پایدار، متوازن، وهمه جانبه ی زندگی فرهنگی می باشد(کوثری، 22: 1375 به نقل از دقیقی، 19: 1386)

در تعریف دیگر مشارکت فرهنگی عبارتست از: بهره مندی وبهره گیری عموم مردم از منابع فرهنگی جامعه، منظور ازمنابع فرهنگی در معنای وسیع کلمه، مجموع کالاها واشیایی که در دسترس است که انجام فعالیت های فرهنگی را ممکن یاتسهیل میکند. فعالیت های فرهنگی، فعالیت هایی هستند که اعضای یک جامعه ازطریق آن خودشان را محقق می سازند، استعدادهای خود را توسعه وشخصیت خود را گسترش می دهند. (همان، 61)

مشارکت روان

مشارکت روانی(Psycoligical participation) که روان شناسان برآن تأکید دارند ازموضوعات مبحث ترویج نیز می باشد دلالت بر نوعی درگیری ذهنی وعاطفی دارد که زمینه ساز ابتکارات جمعی است. راجرز وشومپیتر معتقدند که مشارکت یک درگیری ذهنی وعاطفی اشخاص درموقعیت های گروهی است که آنان را برمی انگیزد تا برای دستیابی به هدف های گروهی همدیگر رایاری دهند ودر مسئولیت کار شریک شوند. مشارکت روانی در قالب ایجاد تغییر ودگرگونی در ذهنیت ها وشکستن عقاید قالبی نامناسب وشرکت در عمل جمعی مشترک، گرایش وآمادگی(نگرش) روانی لازم را برای کنش جمعی فراهم می نماید. (غفاری، 31: 1386). از لحاظ شناختی، مشارکت بر مبنای برداشتی متفاوت از واقعیت باید گفتمان توسعه ورویه ی آن را دوباره جان می داد. اندیشه های مشارکت متضمن این باور بود که توسعه ی متداول نه تنها به یک نظام معرفتی نادر مربوط وبیانگر برداشت قوم محورانه کشورهای صنعتی شمال ازواقعیت تعلق داشت، بلکه به درد اهداف معقول توسعه نیز نمی خورد. نظام معرفتی که بیانگر میراث فرهنگی مردم وقابلیت های محلی است؛ باید جایگزین نظام معرفتی پیشین شود. مشارکت مردم باید تصویر ومعنای جدیدی برای توسعه بر مبنای انواع متفاوت کنش متقابل وتکاپوی مشترک این معرفت مردمی جدیدبسازد. (رهنما، 123: 1377)

مشارکت سیاسی

یکی از انواع مشارکت که درتوسعه ی همه جانبه نقش اساسی دارد مشارکت سیاسی است. هدف از مشارکت سیاسی در تعریفی که از آن ذکر کرده اند، به خوبی روشن است. مشارکت سیاسی به معنای وجود رقابت ومنازعه ی مسالمت آمیز بین بخش های گوناگون جامعه ی سیاسی برای به دست آوردن قدرت واداره ی جامعه است. مشارکت سیاسی را فعالیت داوطلبانه ی اعضای جامعه در انتخاب رهبران وشرکت مستقیم وغیر مستقیم در سیاست گذاری تعریف کرده اند. به عبارت دیگر، مشارکت سیاسی مشارکت در فرایند قدرت وامر تصمیم گیری در نظام سیاسی است. (غفاری، 28: 1386) کارکرد سیاسی مشارکت باید منبع جدیدی برای مشروع کردن فراهم سازد، به مردم معمولی قدرت دهد، ونهایتا پلی بین نظام حاکم وجمعیت های هدف-حتی گروههایی که مخالف توسعه هستند-ایجاد کند. (رهنما، 123: 1377)

مشارکت

مشارکت اقتصادی بر تأثیر گذاری بر شیوه وپویش تولید به لحاظ روابط حاکم بر این پویش ووسائل مادی تولید برای رفع نیازهای مادی وافزایش تولید متمرکز است که در قالب مداخله ودرگیر شدن افراد در نظام تصمیم گیری مربوط به تخصیص منبع اقتصادی ومشارکت در سیاست توسعه اقتصادی نمود پیدا می کند. دراینجا باید به این نکته نیز توجه داشت که مشارکت اقتصادی به معنای خصوصی سازی که ازآن غیردولتی کردن وواگذاری امور به مردم استنباط می شودنمی باشد. زیرا در پویش خصوصی سازی کسانیکه به منابع قدرت سیاسی وحاکمیت دسترسی دارد وارد وسهیم می شوند؛ که برایند آن قطبی شدن جامعه وتشدید شکاف طبقاتی است؛ ومغایر بااصل برابری وورود رده های محروم وپایین جامعه در فرایند توسعه که مشارکت در معنای اصلی وواقعی خود مبتنی برآن است می باشد. در مشارکت واقعی شرکت دادن رده های پایین جامعه در فرایند توسعه در سطح تصمیم گیری، اجرا، نظارت وبرخورداری ازمنافع مطرح است ولی در تمرکز زدایی وخصوصی سازی عملا رده های پایین جامعه به دلیل ناتوانی مالی وسیاسی شرکت داده نمی شوند(غفاری، 27: 1386).

انواع مشارکت

با بررسی انواع مشارکت می توان دید که تعریف نزدیکی بین انواع آن وجود دارد ودراغلب موارد دارای هم پوشانی هستند. مثلا مشارکت اجتماعی بافرهنگی وسیاسی رابطه ی نزدیکی دارد. نکته ی بعدی اینکه در دسته بندی ای که از انواع مشارکت می شود وشاخص هایی که برای آنها وجود دارد؛ شایدبتوان آن بادسته بندی وشاخص بندی انواع سرمایه(اجتماعی، فرهنگی، فیزیکی، اقتصادی، نمادین) مقایسه ونزدیک کردوگفت: انواع سرمایه ها زمینه ای برای انواع مشارکت هاست.

شورا

مفهوم شورا

مدیریت مشارکتی در فرهنگ ایرانی واسلامی باعنوان مشورت وشوراها مورداستفاده قرار گرفته می شود. به صورتی که درقران واحادیث نیز به صورت مکرر از کلمه ی شورا ومشورت استفاده شده است وسوره ای باعنوان”شوری”در قرآن داریم.

شورااز ریشه دارترین اصول عرفی ومقررات سنتی وازبارزترین شیوه های عقلانی در زندگی جمعی است وحتی قدیمی ترین شیوه ها وروش های مدیریت در تکاپوی اجتماعی نوع بشر، نشانه هایی از نظام شورایی را به همراه دارد، به صورتیکه حتی حکومت های استبدادی، گاهی سعی برآن داشته اند که بااستفاده ازشورا ونظام شورایی درمقاطع خاص، ازیکسو مردم راقانع وآرام سازد وازسوی دیگرنوعی تحدیدقدرت مطلقه وپرهیزازخودکامگی وخودمحوری رااعمال نمایند. (تدبیر، 45: 1373)

شوراها واژه ای عربی می باشدکه اصل آن در ماده ی لغوی ازشارالعسل گرفته شده است. در گذشته زمانیکه قصد استخراج  عسل ازکندو را داشتند این عمل خیلی آهسته باید صورت می گرفت، به شکلی که زنبورها تحریک ومتواری نشوند. شورا در معنای اجتماعی نهاد یاهسته ای است که ازبهم پیوستن چندنفر جهت تشریک مساعی پیرامون یک یاچند موضوع ایجاد می شودوبراساس وظایف تعیین شده به پیگیری امور موردنظر می پردازند. (به نقل از پایان نامه ارشد، فیضی راد، 44: 1385)

در تعریف شورا سه ویژگی اهمیت اساسی دارد که عبارتند از: 1. انتخاب توسط مردم، 2. داشتن اختیارات اجرایی، 3. مبتنی بودن بر محل زندگی افراد، باچنین خصایصی، شوراهای منتخب محلی درقالب شوراهای شهر، بخش، روستا وشهرک به اداره برخی از امور عمومی واجتماعی حوزه ی خود، چون تصویب بودجه، انتخاب وعزل شهردار ودهیار، نظارت مالی وکاری بر ادارات دولتی وهدایت وسازماندهی امور عمرانی مبادرت می کنند(ایرانی، 15: 1376)

البته به این موضوع باید توجه داشت که مفهوم شورا در دوره های گوناگون تغییر کرده است. اولین شوراهای سازمان یافته بامفهوم سن هدرین(The Sanhedrin) در قوم یهود قابل شناسایی است. باافول قرون وسطی وپیدایش سرمایه داری، شوراها در قالب ومفهوم وسیع تری یعنی جامعه ی مدنی مطرح می شودوبه بیان دیگر در ذیل آن قرار میگیرد. جامعه ی مدنی شامل تمام فضایی است که ازیک سوبه حکومت مربوط نیست وزیر نفوذ کامل حکومت قرار ندارد واز سوی دیگر خارج از حیطه ی فردی وفیمابین فرد وحکومت قرار می گیرد وعملا در تمایز سه عرصه ی خصوصی، عمومی وحکومتی جایگاه مهم وگسترده عمومی را شامل می شودوبه شهروندان تعلق دارد(موسوی، 88: 1381)

ملک محمدی معتقداست”شورا”را می توان نوعی قرینه سازی فکری وعقلی در تلفیق اجزای نظام اجتماعی دانست(ملک محمدی، 1373: ؟ به نقل از طرف پاپ زن، 42: 1385) ازکیا شورای اسلامی روستا را نهادی مشارکتی می داند که از طریق آن، تلاش مردم روستایی به منظور بهبود شرایط اقتصادی، اجتماعی وفرهنگی انجام وهماهنگ می شود واز نمایندگان اقشار عمده ی ده تشکیل می شود. این شورا رابط بین دولت وروستاییان بوده وبه منزله ی مرجع رسمی ده به شمار می آید. گفتنی است که بسیاری از نظریه پردازان ومتفکران، در دوران طولانی با مسئله ی عدم تمرکز رسیدن اختیارات به مسئولان محلی موافقت نداشتند(مدنی، 1377 نقل شده ازطرف پاپ زن، 43: 1385).

تاریخچه، وظایف، اهداف وحوزه عمل شوراها

تاریخ تشکیل شوراها به زمان انقلاب مشروطیت برمی گردد. پس از پیروزی انقلاب مشروطیت وتصویب قانون انجمن های ایالات وولایات در سال1286هجری شمسی اولین قدم در خصوص مردمی کردن مدیریت شهری برداشته شده. ولی 4سال بعد یعنی در سال1290دولت توسط مجلس شورای ملی انحلال این نهاد مردمی را تصویب نمود. از نظر تمرکز زدایی ونهادینه شدن شوراها، تاریخ معاصر ایران را می توان به6دوره مشخص تقسیم نمود:

1. اولین دوره تمرکز زدایی(1286-1304)
2. سلطنت رضاشاه، آغاز دوره تمرکز گرایی نوین(1304-1320)
3. احیاء تمرکز زدایی(1320-1322)
4. رجعتی دوباره به تمرکز(1332-1357)
5. دوره ی جدید تمرکز زدایی مشروط(1357-1376)
6. تمرکز زدایی عصر اصلاحات(ازسال 1376-1384) وبعد ازآن(1384-1390) ؛ سال اتمام سومین دوره انتخابات شوراهای اسلامی. (اکبری، 96: 1381)

«که البته تاحدی از سال 84 به بعد میل به کنترل دولت بر امورو نظارت بیشتربر شوراها صورت گرفته است. »با بررسی موارد بالا در یک نگاه اجمالی می توان مشاهده کرد که تاریخ ایران در سه دوره شاهد تمرکز زدایی بوده است. دوره اول مربوط به دوره ی انقلاب مشروطه می باشد. دوره دوم بعد از سقوط پهلوی اول ورسیدن محمدرضا پهلوی به قدرت بوده است. ودوره سوم تمرکز زدایی را می توان بعد از پیروزی انقلاب اسلامی مشاهده کرد. باپیروزی انقلاب مشروطه وبه دست گرفتن قدرت نسبی از سوی مشروطه خواهان(سالهای 1286 تا 1304) می توان شاهد تمرکز زدایی قدرت در ابعاد وجنبه های مختلف وتوزیع آن بود. این تمرکز زدایی نه تنها در نظام سیاسی بلکه در حوزه ی نظام اداری کشور نیز بروز نمود. در این زمان، از یک طرف با ایجاد مجلس ونظام پارلمانی وتکوین نهاد هایی برای قانونگذاری ووضع قوانین ومقررات وباتکوین نظام جدید حقوقی، قوه ی قضاییه در کنار قوه ی مقننه وقوه ی مجریه(ساختار اجرایی موجود) شکل گرفت واز سوی دیگروظایف ومناسبات این سه قوه به صورت مستقل ومتمایز تنظیم گردید.

به این ترتیب در قانون اساسی سال1285ومتمم آن در سال1286، حکومت ایران براساس اصل انفصال قوا به سه قسمت مجریه، مقننه وقضاییه تقسیم گردید وحدود اختیارات ووظایف هریک معین گردید(مدیر شانه چی، 68: 1379)

تجزیه وتفکیک قوا بر اساس تصویبب مجلس شورای ملی، نشان دهنده ی عدم تمرکز وتمرکز زدایی ازقدرت شاه ودربار بود وگامی در جهت مشروع دانستن حق مردم تلقی می شد. تمرکز زدایی مجلس در قانون اساسی ومتمم آن در گستره جغرافیایی کشور نیز بسط وتعمیم یافت وهم چنانکه در ساختار سیاسی واداری به توزیع اقتدار وحدود اختیارات منجر شده به توزیع منطقه ای قدرت وانتقال بخشی از اختیارات از پایتخت به ایالات وولایات انجامید. تمرکز زدایی درسطوح جغرافیایی عمدتا با شکل گیری انجمن هایی در ایالات وولایات صورت گرفت واین امر با تنظیم اصولی در متمم قانون اساسی جنبه ی رسمی وقانونی یافت. اصول 29، 90، 91، 92و93 متمم قانون اساسی راجع به تشکیل انجمن های ایالتی وولایتی است. (اکبری، 97: 1381)

دردومین سال تأسیس مجلس شورای ملی، قانون بلدیه در بیستم ربیع الثانی سال 1325هجری قمری برابر با دوازدهم خرداد1286هجری شمسی در5فصل و108ماده به تصویب رسید ولی این قانون هیچ وقت به مرحله ی اجرا در نیامد. در اینجا باید به صورت تلویحی گفت: منطبق نبودن قانون باشرایط وحال وروز کشور، پایین بودن سطح سواد، تفرقه وپراکندگی در کشور و نبود یکپارچگی در نظام سیاسی واجتماعی از دلایل عمده ی عدم اجرای قانون فوق الذکربوده است. همراه با تمرکز زدایی از قدرت وتوسعه سیاسی وتفکیک قوا وتحدید قدرت شاه ودربار، اقداماتی چون تصویب قوانین، برای مشارکت مردم در اداره امور خود وحرکت در جهت تمرکز زدایی اداری نیز صورت گرفت. بنابراین می توان گفت که در این دوره از تاریخ ایران، همبستگی وقرابت میان توسعه ی سیاسی وتمرکز زدایی وجود دارد. (همان: 98).

با کودتای 1299وآغاز سلطنت رضا شاه در آبان 1304وتحکیم وتثبیت قدرت فردی وی، نخستین دوره تمرکز زدایی رسما وعملا جای خود را به تمرکز دوباره قدرت سیاسی در جهات وجنبه های مختلف داد. این دوره تاخروج رضا شاه ازصحنه ی سیاسی کشور وکودتای شهریور 1320به طول انجامید. (همان: 99).  لازم به یاداوری است که رضاخان در سال 1299به عنوان وزیر جنگ منصوب شده بود وبعد با کودتا ورسیدن به قدرت اقدام به تشکیل وتجدید سازمان نیروهای نظامی وامنیتی نمود وبه این صورت در امور کشوری مداخله نمود ودر این راستا به تحدید قدرت مجلس نیز پرداخت، به صورتی که مجلس چهارم درسال 1302منحل گردید وقدرت در دست رضاشاه واطرافیانش متمرکز گردید. در مجلس پنجم اکثر نمایندگان مجلس از نامزدهای انتخاباتی رضاخان بودند. (ملیکف، 1358: 66) بدین صورت رضا شاه بعد ازرسیدن به سلطنت، نفوذ وقدرت خود را علاوه بر حوزه ی نظامی به امورکشوری وقانونگذاری نیز تعمیم وگسترس داد وهمه چیز رادر دید قدرت خود گرفت. اودر این زمان، سه پایه مهم برای استحکام قدرت خود فراهم آورد: ارتش، بوروکراسی ودربار(مدیر شانه چی، 76: 1379)

در ادامه سیاست ها ومشی تمرکز گرایانه رضاشاه، قانون تشکیل ایالات وولایات مصوب1286به موجب قانون تسیمات کشور در 16آبان 1316وقانون بلدیه مصوب 1286، در 30اردیبهشت 1309منسوخ گردید. براساس قانون بلدیه مصوب 30اردیبهشت ماه1309انتخاب کنندگان وانتخاب شوندگان می بایستی ازطبقات سه گانه ی تجار، اصناف ومالکین باشند وسایر مردم حق شرکت در انتخابات ویانامزد شدن رانداشتند. عده ی انتخاب شوندگان باید 5برابر عده ای می بود که برای عضویت در انجمن لازم بود. از بین این عده، به پیشنهاد وزارت کشور، هیأت دولت اعضای لازم هر انجمن را برای مدت دوسال منصوب می کرد. انجمن نیز از میان خود هیأت رئیسه را برای مدت یکسال تعیین می نمود. رئیس اداره ی بلدیه(شهردار) نیز از جانب وزارت کشورمنصوب می گردید وشورا در انتخاب شهردار نقشی نداشت ولذا استیضاح ویا برکناری وی از سوی انجمن شهر مطرح نبود وتصمیم گیری در مورد بودجه شهرداری واجرای آن وابسته به موافقت وزارت کشور بود. همانطور که از دامنه ی وظایف واختیارات انجمن وشرایط انتخاب شوندگان وانتخاب کنندگان برمیآید در این دوره انجمن شهر عملا فاقد قدرت است وتصمیم گیری در همه امور به وزارت کشور وهیئت دولت مربوط است وبه شرط موافقت آنها قابل اجرااست. لذا در این دوره علاوه بر تمرکز سیاسی در همه بخش ها، در زمینه ی مدیریت شهری واداره محلی نیز این تمرکز دیده می شود. به عبارت دیگر، در این دوره انجمن درشهرها فقط حالت صوری وتشریفاتی دارد وعملا در خدمت قدرت دولتی وحکومت مرکزی است. (اکبری، 100: 1381).

در شهریور1320باورود متفقین به ایران وسقوط رضاشاه وبه سلطنت رسیدن محمدرضاپهلوی، تلاش گردید تاسه نهاد ارتش، دربار وبوروکراسی از هم تفکیک شوند ونوعی توزیع قدرت وتوازن قوا ایجاد شود. در بین سالهای 1320 تا1332 دوباره شاهد تمرکز زدایی در قدرت دولت هستیم. در این دوره علاوه برتفکیک عملی مجددقوا در برنامه ها وسیاست های حکومتی، تلاش شد که امور مردم از طریق انجمن های منتخب اهالی ونظارت استانداران وفرمانداران به خودشان واگذار شود. در این راستا، لایحه قانون شهرداریها در سال 1328تصویب وبه اجرا گذاشته شده، اما پس از مدت کمی به علت بروز تشنجات سیاسی اجرای این قانون متوقف گردید. (طباطبایی مؤتمنی، 80: 1373)

اما باید اشاره کرد صرف نظر از مسائل ومشکلات اجرایی قانون شهرداریها، سیاست ها وبرنامه های این دوره از تاریخ سیاسی ایران در جهت عدم تمرکزبوده است. طبق قانون شهرداریها، سیاست ها وبرنامه های این دوره از تاریخ سیاسی ایران در جهت عدم تمرکز بوده است. طیق قانون شهرداری سال 1328، رئیس انجمن توسط اعضا انتخاب می شد ونیازی به تأیید ادارات دولتی وبه ویژه وزارت کشور نبود. طبق این قانون، مقرر گردید انجمن شهر سه نفر را برای تصدی سمت شهردار به وزارت کشور پیشنهاد دهد ووزارت کشور برای یک نفر که صلاح بداند حکم ریاست شهرداری راصادر نماید. در حالیکه در مقایسه با قانون سال1309، می توان مشاهده کرد که طبق قانون قبلی، شهردار به طور مستقل وبدون دخالت انجمن شهر، رؤسا توسط وزارت کشور تعیین می گردید. به علاوه طبق قانون سال1328ودر مقایسه باقانون بلدیه سال 1309، در مجموع محدوده وظایف ومسئولیت های انجمن شهر گسترده تر شده بودودامنه ی اختیارات آن گسترش پیداکرده بود. به علاوه قوانین ومصوباتی در جهت اعطای اختیارات بیشتر به انجمن های محلی تهیه وابلاغ گردیدوبه این صورت در قوانین قبلی تجدید نظر صورت گرفت. (اکبری، 101: 1381)